理工核心期刊论文-浅议我国城市基础设施管理维护的现状问题与可持续发展

发布时间：2013-05-15

　　摘　要：城市基础设施的生命周期自规划设计、建设到运营管理维护直至使命终止而改变用途或废弃拆除，不能仅以成本及利益为导向，而是应以基础设施生命周期及维护成本来考量，这即为可持续运营的观念。城市基础设施可持续经营管理维护的具体目标是，在以构建人本、优质、可持续的公共设施为愿景指导下，实现实现基础设施的正常运营、提高经济效益、延长使用生命周期，节约维护成本。为达成此目的，在策略运用上需要从组织、管理、法规、财务及技术等层面重点着手。

　　关键词：理工论文,核心期刊论文,城市基础设施,可持续运营,管理维护

　　一、城市基础设施可持续经营的内涵

　　一个城市基础设施工程需要历经从规划设计、建设到经营维护各阶段的工作。对于基础设施工程来说，前期的规划设计和建设很重要。规划设计正确与否，对资产运营会产生长期的影响。周详的规划需要全面考察诸如社会成本、财源预算、环境保护、法制规范等等以使工程建设契合社会之所需。若能在规划前阶段便详加考量未来基础设施建设及交付使用后所可能产生的管理维护问题并预设措施，将有利于后续的管理与维护。优秀的设计意味着优质的资产与更长的生命周期，设计不良的设施难以实现预期经济目标。而基础设施的可持续经营有赖于高效的经营管理维护制度。缺乏维护或维护不良的基础设施既难以通过有效经营实现其功效，又会因此而缩短生命周期。因此一个基础设施工程若要通过可持续经营实现功效，每一阶段皆需认真运作并考虑下一阶段可能遇到的问题。

　　本文所指的城市基础设施可持续经营，是针对我国基础设施建设运营的现状，强调在基础设施的整个生命周期中，不应仅关注于前期的规划、设计与建设阶段，而应对运营维护阶段给予足够重视，通过采取一系列切实可行的措施以实现在较低的经营维护成本下对城市基础设施安全有效的使用。

　　二、我国城市基础设施管理维护的现状与问题

　　1、城市基础设施管理维护的一般模式

　　城市基础设施维护是指在基础设施运营过程中，对其进行必要的维护、更新和改造，保障基础设施持续有效的正常运营，以实现效益最大化。目前，国内城市基础设施的维护管理，主要采取以下几种主要模式。

　　①天津市基础设施维护管理模式：一般来说，由天津城投公司以企业法人的身份对基础设施进行投资和建设，按照企业财会制度，投资建设的所有项目将转为企业自身的固定资产。政府维护管理部门与城投公司之间没有上下隶属关系，资产所有权或维护管理职责无法从城投公司直接移交到政府维护管理部门。即使通过某种方式将这些资产移交过去，由于资产所有权仍属城投公司，政府维护管理部门并不具有资产的处置权、经营权，也不对这些资产承担法律责任。在此情况下，双方都需要以一种委托维护管理形式来明确各自的责、权、利，但由于养管经费无法落实，这种委托养管协议事实上是难以签订的。

　　②上海市基础设施维护管理模式：在这种模式中，城投公司将城市基础设施项目建设完成并竣工决算后，一般并不将其转为企业的固定资产，而是通过市财政和市国资委审核后，直接从企业帐面核销，形成的设施资产交由政府相关管理部门负责维护管理。这种模式是以获得大宗土地整理开发权为前提来进行城市基础设施项目的建设，且大宗土地整理开发收益和政府投入的基础设施项目资本金足以冲抵基础设施资产的核销值。

　　③重庆市基础设施维护管理模式：城投公司的基础设施资产主要是路桥收费体制改革后形成的路桥资产。城投集团在代表政府收购这些路桥资产时，收购方案中便确定了养管费用的来源渠道，同时组建了全资的路桥维护公司，对所负责的路桥设施资产自行进行维护管理，资产所有权归重庆城投公司所有。

　　④其它模式：还有一种操作模式就是将原政府基础设施维护管理部门改制后作为城投公司全资子公司，同时保留其事业单位身份，每年由财政直接将维护管理经费拨入该公司，由其负责城投公司所属的基础设施资产维护管理。目前，武汉、杭州等城市采取此种操作模式。

　　2、我国城市基础设施维护管理存在的主要问题

　　目前，我国城市基础设施的维护管理工作中普遍存在以下几个方面的问题:

　　(1)重新建，轻运营维护

　　由于新建项目通过投资乘数作用可以直接拉动城市经济增长，更能显示政府施政业绩，而基础设施管理维护工作却由于费时耗力，难以产生立竿见影的效果或无法带来直接的经济效益，所以城市基础设施管理中，存在着一种较为普遍的重建设轻运营和维护的观念，对基础设施建成后如何发挥其最大功能效益却没有引起足够的重视，以至有些基础设施项目仍在其使用年限内即发生损伤、破坏或管理维护不易等现象，有时也出现在规划设计上企图节省经费而导致长期耗费高昂的维护成本等情况。

　　(2)管理维护技术水平低

　　维护工程通常涉及新技术、新工艺、新材料的使用，为保证基础设施的长期有效发挥效用，在维护的检测手段上，需要现代化的综合检测设备。但是，在城市基础设施实际经营过程中，缺乏科学化及自动化的管理维护技术，习惯于依靠人工、目视方法，依照排定的时间表对基础设施进行检测。这既耗时费财费力，也难以获取即时性与持续性的系统化信息，难以掌握环境及结构系统特质的变化。

　　(3)维护资金来源单一，资金缺口加大

　　由于经济发展的制约和认识不到位等因素，政府对基础设施管理投入不足，基础设施维护管理资金主要来源于经营收益，而由于目前城市基础设施运营单位普遍存在经营效率低下亏损运行，导致城市基础设施老化、陈旧、装备落后的现象较为普遍，难以发挥其应有作用。

　　(4)城市基础设施管理水平低、法制不健全

　　由于重新建、轻运营维护思想的存在，在城市基础设施实际运营维护管理过程中，管理部门间缺乏必要整合，各自为政，难以协调工作。比如基础设施的规划、建设有时不配套，建设周期也不同步，造成城市道路重复开挖，浪费了宝贵资源。规章不够健全，一些地方性立法程序不够合理，缺乏立法的预见性和超前性。城市基础设施管理执法亦有较大的随意性，有法不依，执法主体不明确，多头执法的情况同时存在。城市基础设施管理也没有形成一个完整、有机的监督体系和运行机制监督机构。

　　上述问题的存在，致使很多城市基础设施项目管理维护成本偏高、“服役期”缩短，提前“老化”，未能发挥基础设施的应有功能。

　　三、城市基础设施可持续运营管理维护的愿景目标与策略

　　1、可持续运营管理维护的愿景与目标

　　城市基础设施可持续运营管理旨在实现基础设施项目的人本、优质与可持续性。公共基础设施要以人民群众的需求为导向，重视人文精神;要以提升人民群众的生活品质与服务经济社会发展为追求，强调设施的品质建设与可持续运营。

　　在实现城市基础设施“人本、优质、可持续经营维护”的愿景指导下，基础设施可持续运营维护的具体目标应围绕如何维持基础设施的性能、品质与减少成本而展开。具体而言，在城市基础设施运营方面，致力于实现运营正常态，强化应对突发事故的能力，提高基础设施的整体经济效益。在维护方面，追求延长基础设施使用生命周期，节约维护成本。

　　2、可持续经营管理维护的策略

　　依据当前城市基础设施管理维护的现状与问题并结合上述的目标，本文从以下几个方面提出应对之策。

　　(1)整合管理系统，加强管理协调能力

　　目前城市基础设施管理系统分散、协调程序多、协调效率低。针对此，可以按照各类基础设施内在的属性对其进行职能组合，将城市基础设施分为若干大系统，从而将过多的系统外协调转变为系统内协调，系统内的大部分协调工作再以制度化的手段转变为工作规程，从而有效提高基础设施运营维护的管理效率。如长期以来城市道路和城市交通分属不同的部门，部门间存在一定的不协调，若把其归入一类系统，并建立一种闭合沟通机制，将有助于管理者增强对“系统”的归属感，降低协调成本。

　　(2)让管理维护机构参与规划与建设过程

　　规划、建设和管理维护是基础设施发展的三个环节，是一个系统工程。从工程生命周期来看，规划与建设是短暂的而管理维护则是长期的，所以，让管理维护机构有权参与规划与建设的全过程，以便针对功能的使用和维护管理的需要，对建设项目前期设计和施工提出意见和建议，为工程的顺利交接和今后的管理维护工作做好准备。运营管理维护机构参与规划与建设过程，可以使各项基础设施的发展更具管理维护导向，这对于城市基础设施可持续运营是非常必要的。

　　(3)建立规范的评估考核机制与评估指标

　　针对实践中城市基础设施工程的规划、建设和使用维护由不同的主体负责实施的情况，为了降低城市基础设施使用维护成本，提高运营绩效，必须建立规划、建设以及使用维护的整合机制，建立规范的后评价机制，形成闭合的环状流程。制定项目工程建设的作业准则供设计者参循，制定可持续运营维护的作业准则供工程建设者参循，以此来加強规划、建设阶段对运营维护的重视。城市基础设施经营维护的成效在于绩效评估指标的建立，依据评估指标可检查管理维护的成果。其评估指标应包含日常基础设施项目运营水平指标、特殊情况下迅速恢复运营水平能力指标等项目。

　　(4)制定健全的具有前瞻性的法规制度体系

　　城市基础设施可持续运营的管理维护工作需要健全的法规制度作支撑。制定明确的管理维护规定，可以避免管理维护工作因人而异造成执行作业的疏漏，尤其是当某些基础设施项目的维护管理具有整体性而涉及不同管理机构时，可以此明确的法规来厘清权责。建议进一步整合、修正既有的管理维护工作规定，形成一个涵盖管理维护经费来源规定、管理维护人员培训与资格规定、管理维护执行作业规定及办法、执行效果监督与考核规定以及重大城市基础设施管理维护评估与审查制度等在内的的完整制度体系，以有效推动管理维护工作的执行。

　　(5)建立稳定的管理维护经费来源及修订定额标准

　　管理维护首重经费的固定来源及编定标准。经费来源可藉由法律规定予以明确，一般可遵循受益者付费或自新建工程资金中提取维修基金的原则。新建工程资金预算一般较为充裕，若从中提取适当额度作为管理维护基金，将有助于解决地方政府管理维护资金不足问题。建议改革城市维护建设税。1985年设立城市维护建设税时，规定该税“应当保证用于城市公用事业和公共设施的维护建设”。在城市公用设施市场化改革之后，这项规定已与之不相适应。建议将“城市维护建设税”改为“城市维护税”，明确该税全额用于城市道路、园林等公共设施的维护。建议修改城市公共设施定额标准。对公共基础设施的定额标准进行测算和修订，并按照不同地区、不同情况提出定额补贴标准的指导意见，建立正常合理的价值补偿机制。

　　(6)提高管理维护技术水平，建立数字化的管理系统

　　维护工程涉及的学科领域可能更宽泛、科技含量和技术工艺复杂度较建设时期更高，因此在维护的检测手段上需要现代化的综合检测设备。建议结合信息科技建立城市基础设施管理数据库和管理平台，建立基础设施管理维护预警及应变系统，以便能够及时发现灾变情况并及时处理，将灾害损失降至最低。

　　总之，城市基础设施作为城市存在和发展的物质载体以及城市经济增长和社会进步的前提条件，其建设和发展状况直接影响着城市化进程的速度和质量。如何实现高效的基础设施建设、运营与维护，以保证其全生命周期的可持续发展，保证基础设施建设品质及经济效益，是政府在管理、财务及技术上必须面对的问题，在实际工作中一定要解决好。

　　参考文献:

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