中国城镇化道路的反思与对策
发布时间：2014-09-11
摘 要：改革开放加速了我国的城镇化进程。从1978年至2010年，城镇化率由17.92%迅速提高到49.95%，形成了长三角、珠三角、京津冀三大城市群，一批区域性城市群正在加速形成。城镇化的快速发展特别是城市群的形成为推动我国经济社会发展和增强国际竞争力发挥了重要作用。但与此同时，城镇化也带来了突出的可持续发展问题。主要表现在：人口过度膨胀，城市病集中爆发，经济增长与宜居性背道而驰;城市面貌千篇一律，野蛮拆迁横行，土地型资本运作难以持续;进城易，定居难，城乡“二元社会”问题正演变为城市内定居群体与流动群体“二元社会”问题;城市闻恶性竞争，产业同构，建立分工协作的机制任重道远。基于此，本文提出了未来10年推进我国城镇化的对策思路：坚持积极发展小城市和小城镇方针，缓解地域中心城市人口压力;创新农村居民点用地管理制度，实现城镇化与新农村建设有机统一;加强城市规划与管理的科学化，全力提升城市品位;建立跨区域城市协调机制，破解恶性竞争与产业同构困局;促进公共服务均等化，消除新老“二元社会”问题。
关键词：城镇化，改革开放，反思，对策
改革开放加速了我国的城镇化进程。从1978年至2010年，我国的城镇化率由17.92%迅速提高到49.95%，30年时间就赶上了西方200年的城市化历程[1]。以上海为龙头的长三角城市群，创造了中国近1/5的经济总量，跻身为世界第六大城市群。北京、上海的常住人口逼近2000万人，成为名符其实的国际大都市和世界级超级城市。精彩纷呈、美轮美奂的上海世博会完美谢幕，“城市，让生活更美好”的主题牵动亿万人心。30年来，城镇化究竟给我们带来了什么，今后应该坚持什么样的城镇化战略，在我们距离实现全面建设小康社会奋斗目标仅剩十年时间的今天，需要冷静的思考和科学的决策。
1 城镇化之功与殇
改革开放初期，我国制定了“控大促小”的城镇化发展战略。在户籍制度约束和乡镇企业兴起的背景下，“离土不离乡”、“进厂不进城”成为我国城镇化的主要模式，小城镇也由此开始繁荣并迅速在我国城镇格局中占据重要地位。20世纪90年代，小城镇的“遍地开花”带来的诸如土地资源浪费、规模不经济、生态环境破坏等弊端逐渐显现，而大中城市的规模效应、集聚效应和辐射效应较强，这促使我国开始弱化对大城市发展的限制，努力构建大中小城市和城镇协调发展的城镇体系。进入新世纪以来，大城市乃至超大城市更加受到学术界和有关地区的重视。一些学者提出我国应将城镇化战略改为城市化战略，积极发展大城市[2-3]，在全国200多个地级市中有183个开始规划建设“国际大都市”[1]，城市群建设开始成为我国城镇化的主体形态。
30年来，在政策倾斜、区位优势等因素综合作用下，我国东部地区的城镇化得以率先发展，形成了长三角、珠三角、京津冀三大城市群。这三个区域以占全国6%的国土面积，创造了全国41%的GDP、50%的财政收入和78%的外贸总额，为超过一亿流动人口提供了就业机会。这里是世界了解中国的窗口，是中国走向世界的平台。其都市之繁华、经济之强劲，堪比当今世界欧美发达国家。工业化和城市化在这里相互促进，共同演绎了世界经济发展史上的“中国奇迹”。根据国家“十二五”规划[4]，我国将构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局。今后，我国还将形成数十个新的大城市群或区域性城市群。这些地域性城市群也必将为区域经济发展发挥重要的辐射和带动作用，为中国的GDP神话延续注入新的动力。
城镇化正在改变每个人的生活。无论是世居都市的人们，还是远在穷乡僻壤的山野村夫，都正在或多或少地感受到城市化所带来的影响。早在两千多年前，古希腊哲学家亚里士多德在其名著《政治学》中写道，“人们为了生活来到城市，为了生活的更好留在城市”。虽然岁月穿梭，当今的社会环境早已与亚氏生活的时代迥然不同，但其所阐述的真理亘古未变。然而，回顾过去的30年，抛开高速增长的GDP，城镇化所带来的社会问题和可持续发展问题不容回避。
1.1人口过度膨胀，城市病集中爆发，经济增长与宜居性背道而驰
近年来，以北京、上海、广州等为代表的大城市如摊煎饼般快速扩张，人口急剧膨胀，大大超过了人口控制目标，甚至严重超过了资源承载能力。以北京为例，根据六普数据，实际常住人口总数为1961.2万人，已经突破了国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020年)》确定的到2020年常住人口总量控制在1800万人的目标。如果将社会上散居未登记的和短期从外地来京探亲访友、旅游观光等流动人口估算在内，北京市实际承载的人口早已突破2000万人。如今的北京，交通拥堵不堪，医院人满为患，早教资源稀缺，“蜗居”成为时尚。更为严重的是[5]，目前的人口规模已经接近北京的资源环境承载极限，致使水、电、气等的供应常年紧张。全市年均可利用水资源仅为26亿m3，实际年均用水约36亿m3，超出部分依靠消耗水库库容、超采地下水及应急水源常态化维持。如果人口持续膨胀，南水北调的水量将被快速增长的人口所吞噬。
1.2城市面貌千篇一律，野蛮拆迁横行，土地型资本运作难以持续
高楼房、阔广场、大草坪、宽马路、立交桥，已经成为我们对现代城市的解读，成为中国城市的“标准像”。在一排排霸气十足的“拆”字面前，千百年来所形成的地域文化和历史遗存灰飞烟灭。虽然“没有强拆就没有城市化”被广为诟病，2011年1月国务院通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也取消了“行政强制拆迁”的内容，但强拆乱象依然严重。究其根源，在于我国的城市化走上了一个土地型资本运作的模式。出让土地已经成了许多地方城市发展、政府财政收入的主要来源。这也导致了土地城市化速度大大快于人口城市化速度，为城市可持续发展带来了巨大的隐患。
1.3进城易，定居难，城乡“二元社会”问题正演变为城市内定居群体与流动群体“二元社会”问题
20世纪90年代中期，我国完全放开了城乡间的人口流动限制，农民工群体迅速增加，目前已经达2.1亿人。举家外出、常年外出司空见惯。庞大的农民工群体为城市的建设和繁荣做出了巨大的贡献，同时自身也成为城市社会结构中一个举足轻重的组成部分。在全国城镇人口中，流动群体所占比重达三成，在北京、上海、广州等一线城市中则达四成。然而，一个不容忽视的事实是，绝大多数农民工并未真正完全融人城市。广大农民工并非不想定居城市，只因他们受文化水平、专业技能等限制，大多只能在城市从事以体力劳动为主的低端工作，收入低、稳定性差，高昂的城市生活成本面前，他们只能节衣缩食，蜗居于城中村、地下室、工棚之中，难以过上体面的生活;受户籍限制，农民工还不能与城里人一样平等地享受城市公共服务，在政治生活和社会地位上处于劣势;再有是中国人固有的恋土情结和社会关系的重构，决定了农民工在很长一段时间内都必然与乡村保持着千丝万缕的联系。城市化，正在将城乡“二元社会”问题转变为城市内定居群体与流动群体“二元社会”问题。由于两大群体居于同一地域空间，关系更为紧密、复杂，对社会的和谐稳定也就带来了更为严峻的考验。
1.4城市间恶性竞争，产业同构，建立分工协作的机制任重道远
在长三角，为了招商引资，各地区互不相让，竞相出台优惠政策，大力兴建机场、港口，竞争达到了非常惨烈的程度，使大量资源内耗。为遏制这种竞争，国务院在2008年9月专门出台了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》;在2010年6月发布的《长江三角洲地区区域规划》中，也对各个城市的产业发展重点进行了详细阐述，以避免恶性竞争的延续。同样，在京津冀地区，产业同构与发展目标重叠的问题也很突出，根据有关研究[6]，目前环渤海地区产业结构的平均相似系数为0.7以上。即使是同处广东的珠三角地区，也面临产业同构困扰。根据广东省情调查研究中心数据[7]，2007年“深莞惠”的同构系数平均值达到了0.88，“珠中江”城市之间同构系数的平均值为0.72。2010年8月广东省发布珠三角产业新规划，也是剑指产业同构。
2 走科学务实的城镇化发展道路
城镇化中所出现的上述问题，从根本上说是由于我国人多地少的国情、处于城镇化快速发展的特定阶段、以及相对滞后的社会建设造成的。面向未来，我国应创新发展思路，走一条科学务实的城镇化道路。所谓科学，是城市化发展要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，形成以大城市为依托，以中小城市为骨架，以小城镇为基础，协调、互补、可持续的城市发展格局。所谓务实，是城市化发展要遵循城市自身发展的规律，把着力保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，切实解决城市化过程中出现的各种社会矛盾和问题。
2.1坚持积极发展小城市和小城镇方针，缓解地域中心城市人口压力
小城市与小城镇生活成本低，与农村和农业联系紧密，更易于使农村剩余劳动力过上体面的生活，找到“家”的感觉，维系宗亲关系，从而长期定居。我国应坚持积极发展小城市和小城镇的战略方针，加大基础设施投资力度，努力培育因地制宜的产业体系，创造更多的就业机会，引导农村剩余劳动力向以县级市、县城和条件优越的建制镇转移，逐步缓解地域中心城市的人口压力。
2.2创新农村居民点用地管理制度，实现城镇化与新农村建设有机统一
农村居民点用地远大于城市建设用地，是我国建设用地的主体。近年来，随着城市化发展，农村常住人口不断减少，但农村居民点用地却保持上升趋势。农村居民点用地布局混乱、粗放利用和“空心村”化，是实现我国土地资源集约、可持续利用的最大难点。我国应建立与户籍制度改革相配套的农村宅基地管理制度，采取城乡建设用地增减挂钩措施，把城市化和新农村建设有机结合，努力释放沉积于农村的建设用地潜力。
2.3加强城市规划与管理的科学化，全力提升城市品位
城市发展规划要符合地域经济社会发展客观规律，合理确定城市开发边界，防止大跃进式的城市化。城市建设要突出特色，保护地域文化和自然遗产，本着节地节能、生态环保原则，构建绿色城市。城市管理要坚持以人为本，大力兴建基础设施和公共服务实施;在充分发挥公众的积极性和创造性基础上，着力预防和治理“城市病”。
2.4建立跨区域城市协调机制，破解恶性竞争与产业同构困局
要突破地域限制，建立跨区域的城市发展协调机构，加快城市之间的产业优化布局，减少竞争，促进合作，实现城市群内各城市的优势互补、互惠共赢。如可考虑建立长三角、珠三角、京津冀城市群管理委员会。对于同处广东省境内的珠三角城市群，由广东省副省级领导干部兼任管委会主任，对于跨省市的长三角和京津冀城市群，则由中央政府领导干部兼任管委会主任。
2.5促进公共服务均等化，消除新老“二元”社会问题
加快推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口在就业、居住、就医、子女就学等方面面临的不平等问题，探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式，使那些常年在城里打工，有稳定收入和固定住所的农民工尽快完全融入城市。加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，进一步作实养老保险个人账户，实现跨省可接续;加快医疗卫生事业改革，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供。
3 结束语
作为一个占全球人口总量近1/5的大国，中国的城镇化道路选择既关系到本国的经济社会发展，也将对全球产生重要影响。城镇化不仅带来了大规模基础设施和城镇住宅的投资需求，而且大规模农村人口转移和生活方式变革还创造了巨大的消费需求，成为中国经济持续较快增长的强劲动力。可以肯定的是，未来10-20年，城镇化仍将在推动我国经济增长中发挥极其重要的作用，从而为全球经济增长发挥重要的带动作用。正如诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨所说，21世纪影响世界的两件大事，一是中国的城镇化，二是美国的高科技。
在肯定城镇化对经济增长具有重要带动效应的同时，我们也要深刻地认识到，城镇化对我国的可持续发展也正在带来越来越严峻的挑战。从资源环境角度看，大规模的城镇化需要以大量的能源消耗为支撑，这势必将导致温室气体排放总量持续增加。从当前国际气候变化谈判的趋势看，我国正在承受越来越大的碳减排压力，本应获得的碳排放空间正在被大大压缩，我国可能需要在未来20年左右的时间里走完城镇化所必须的大规模基础设施建设阶段，这对我们是一个巨大的考验。另外，从社会发展阶段看，我国目前已经进入中等收入国家行列，这一时期是快速发展中积聚的矛盾集中爆发、自身体制与机制的更新进入临界的时期，快速的城镇化无疑将进一步加大妥善解决上述矛盾和问题的难度。为此，我们要根据新的问题和形势对城镇化道路进行不断地探索和深入地研究。
参考文献：
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[6]海杰，宋霜，“京津冀都市圈区域规划”上报国务院[EB/OL].(2010-08-6)[2011-12-06] http：//www.21cbh.com/HTML/2010-8-6/yMMDAwMDE5MDcyMw.html.[Hai Jie，Song Shuang.Beijing-Tianjin-Hebei Metropolitan Area Plan Submitted to the State Council[EB/OL].(2010-8-6)[2011-12-06]http：//www.21cbh.com/HTML/2010-8-6/yMMDAwMDE5-MDcyMw.html.]
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