现代教育论丛有关农民工子女的教育问题
发布时间：2014-09-10
摘要： 农民工子女的教育问题分为两个方面，一个方面是子女跟着父母进城，即动儿童的义务教育，二是留在家乡的子女，即留守儿童的义乌教育问题，本文主要讨论随父母进城子女的教育问题。
关键词：农民工子女，义务教育，政府责任
引言
改革开放以来，随着中国城市化进程和农村产业结构调整步伐的不断加快，全国各地大力发展劳务产业，广大农民纷纷进城务工就业，形成声势浩大的“民工潮”.至90年代后期以来，农民工的家庭迁移比重越来越大，大批的适龄儿童随其父母进入城市，数量急剧增加，根据2010年11月1日零时第六次全国人口普查结果显示，我国流动人口规模已经超过1亿人。随着农民工子女在城市的长时间滞留和年龄的逐渐长大，他们接受教育的问题开始浮出水面。
农民工子女的义务教育，其实包括两部分：一是随父母进城的子女，即流动儿童的义务教育;二是留在家乡的子女，即留守儿童的义务教育。本文主要研究随父母进城的农民工子女的义务教育问题，主要基于以下原因：人口流动是常态，这是一个长久的问题。人口由农村向城市的迁移仍将持续相当长的时期。这与我国的改革和城市化过程相伴随。可以预料到以后人口流动的规模会越来越大，社会越发展，流动越频繁，将会有更多的农民工子女进城求学，其教育需求是逐渐增大的，城区农民工子女的义务教育问题将越来越突出，成为城市化进程中各地政府不得不面对的社会问题之一。我国农民工子女教育问题较其他发展中国家特殊，主要在于我国义务教育是以户籍为前提，以不流动为特征的教育体制。城市农民工因在城市处于社会底层，所以都有一个共同的愿望，希望自己的子女能受到良好的教育，将来能够改变命运;然而城市现有的公共教育资源不能接纳和满足越来越多的农民工子女的求学需求，造成上百万农民工子女处于失学或半失学状态，农民工子女的教育问题已经成了全国性的社会问题。基于本人在研究生学习阶段对农民工子女的教育问题比较关注，平时也阅读了大量的相关的著作和文献，加上导师的帮助和指导，这些构成了本论文的研究背景和选题依据。
一、农民工子女接受义务教育的总体情况
据统计数据显示，近几年来，我国流动人口数量翻了一番，从2003年的7000万增加到2011年的1.4亿，其中省内流动的占65%,跨省流动的占35%.随着农民工群体的逐渐壮大，另一个特殊群体——农民工子女——在城市里逐渐形成，基本概况归纳如下：
(一)农民工和进城农民工子女的规模
据国家统计局有关资料显示，2011年农村外出务工的劳动力已达1.4亿，外出务工的劳动力占农村劳动力的23%,其中举家在外务工的劳动力2430万人，随同父母进入城市的6-14岁义务教育适龄儿童约有643万人。有研究表明，流动人口家庭化是近年来人口流动的一个突出现象，有近三分之一的流动人口带有“移民”性质，他们在城市居住的时间超过五年且没有返乡意向。农民工在上海、北京等城市和广东、浙江、江苏、福建等经济比较发达省份的部分城镇比较集中。上海市统计局2009年4月公布的外来流动人口有387.1万人，占全市总人口的23.1%,在上海居住半年以上的有305.74万人，以家庭形式在沪居住的占总量的61.8%;2010年11月的调查资料表明，北京市的流动人口为386.6万人;深圳市流动人口581万，流入人口与深圳本市户籍人口的比例达到4.8:1,相当于6个深圳人中有5个是外来人口。流动人口已经成为这些地区人口的重要组成部分。由于农民工具有流动性强等特点，对于农民工及进城农民工子女的数量很难有一个准确的统计，目前比较权威的数字来源于“中国九城市流动儿童状况调查”,该研究认为，2008年11月，全国18周岁以下流动儿童1982万人，占全部流动人口的19.37%;大多数流动儿童来自农村(占74%)，也就是说，全国18周岁以下的进城农民工子女达1466.68万人。流动儿童中，男女各占50.8%和49.2%,6岁至14岁义务教育阶段流动儿童占全部流动儿童的43.8%,15至18周岁流动儿童占28.8%,义务教育年龄段流动儿童达到868.12万多人，义务教育年龄段进城农民工子女642.41万人。农民工子女在北京、广东、上海等经济发达地区较为集中，且有急剧增长的趋势，给当地政府带来很大压力。
据有关部门2011年调查统计，广东省外来流动人口接近4000万，占全国流动人口总数三分之一，流动儿童约有130万，并且呈逐年上升的趋势，其中广州市农民工子女约有10万，东莞市在中小学就读的农民工子女达到15万，深圳市多达33万;北京市在1997年外来人口普查时14周岁以下农民工子女16万人，占全部流动人口的7.5%,2007年达到了20多万而到2012年将达到29万多人;目前在上海就读的进城农民工子女人数已经超过30万。
(二)全国各地农民工子女义务教育的情况
目前，进城农民工子女主要有两种就学渠道：公办学校和农民工子弟学校。根据有关统计资料显示，上海市，2010年10月，农民工子女义务教育适龄儿童入学总量是32.78万人，其中12.3万人已入学该市公办学校，其余20.48万学生就读于外来民工所办的学校，同时还有一定数量的儿童、少年辍学。2011年，武汉市有流动人口115万，据2010年秋季入学统计，全市进城务工子女接受义务教育有13.06万人，其中公办中小学上学的学生有7.77万人，在已审批的简易民办中小学上学的有4.56万人，在未审批的简易民办中小学上学的学生0.73万人。到2011年底，流入成都市的外来人口约150万，其中六城区有100万左右。流动人口中80%是到成都务工的农民，他们带来的子女不少于7万。2011年秋季开学时统计，约有5万农民工子女就读于公办学校，2万就读于民办学校，其中1万分散在未取得合法手续的民办学校。宁波全市有外来人口136万人，民工子女已达7万多人，公立学校接纳3.7万人，约占总数52%,另外全市由教育行政部门批准的民工子弟学校72所，接纳约3.4万人，约占48%.到2009年底，在嘉兴市就读的流动儿童少年有26635名，其中公办学校插班借读11954名，占44.88%,民工子弟学校就读14681名，占55.12%.可见，农民工子女的义务教育问题是全国各地城市共同遇到的、具有普遍性的问题。
二、农民工子女义务教育存在的问题
保障和实施农民工子女受教育，国家无疑是其中的主导力量，客观地说，近年来国家已经相当关注在社会发展和城市化进程中长时间被忽视的农民工群体，特别是这些城市边缘人的下一代教育问题。为保障农民工子女受教育，国家教育部出台了一系列的政策规章。但总的来说，目前农民工子女接受义务教育方面仍旧存在许多问题，政策在具体实施过程中遇到各种难题。本文主要从政府责任的角度来探讨致使农民工子女义务教育资源稀缺的原因。
(一)政府义务教育资金投入不足
根据国际经验，公共教育经费支出占国民生产总值的比例世界平均在4.7%至4.9%,较发达地区为4.9%至5.1%,欠发达地区为3.8%至3.9%.在中国，1993年中共中央国务院制定了《中国教育政策和发展纲要》，要求全国财政性教育经费支出占GDP的4%,这一标准仅相当于20世纪80年展中国家的平均水平，但即使是这样一个不高的目标，却至今尚未达到。从相关数据可以看出，我国财政性教育经费占GDP的比重，“八五”期间持续下滑，“十一五”期间虽有上升但速度缓慢，每年增长不到0.1个百分点。在我国经济实力已跃居世界第四的背景下，这个指标却居于低收入国家行列，这必将使得中国在以后激烈的人才大战中，处于不利的地位。政府对义务教育资金的投入不足，使得解决农民工子女义务教育问题，缺乏资金措施保障，各项措施开展困难。
(二)城市现有的教育资源难以满足日益增长的人口的需求当前，农民工子女群体规模庞大，并且数量呈逐年上升的趋势。教育资源不足与进城农民工子女入学要求之间的矛盾日益突出。2008年深圳市义务教育阶段在校生45.6万人，其中非户籍生27.03万人，占59.3%,在公办中小学校借读的非户籍生达16.7万人，占非户籍生总数的62%;2009年净增9.8万人，需增加100所规模1000人的学校才能满足这些非户籍儿童的教育需求。增加上百所学校，需要数以千计的教师以及添置各种教学设备，在基础教育经费本来就短缺的情况下，无疑是一个沉重的负担。根据宁波市教育局最新数据显示，2006年，宁波市农民工子女人数再现高峰，为19.3万人，一年内增加了3.8万人，增幅达24.5%.同期杭州，全市接收的农民工子女为12万余人，增幅也超过了20%.发展速度令人吃惊。加之，随着农民工居住期限的逐步延长，对子女成长期望的不断提高，更是对稀缺的教育资源提出挑战。而从供给方面看，虽然各级政府部门为解决农民工子女入学问题作了很多工作与努力，比如各地公办学校通过不断挖掘潜力，提高接收农民工子女就学的能力。但地方教育资源还是赶不上外来生源的快速增加。由于先前，政府建造公办学校，无论是其校舍、师资，还是其它基本的教学设施都是按照本地适龄儿童的数量确定的，因此，随着农民工子女的日益增多，接收这些农民工子女的公办学校就会达到饱和。
城市中农民工子弟学校的资源也很有限。自上世纪90年代以来，民工子弟学校应运而生。1997年后还出现了“遍地开花”的现象。北京市2007年这种类型的学校已经有300多所。到2011年发展到约有500所。这类学校不仅数量增加很快，而且学校的规模扩张也十分迅速。创办于1994年的北京行知民工子弟学校最为典型，创建之初只有9人，经过几年的发展，到2008年3月学生规模就已达到1976人，并且还附设了初中部。
有的学校还另外办了分校。尽管如此，但民工子弟学校供求紧张的情况仍然存在。这很好地说明了哪怕是民工子弟学校，其教育资源也十分紧缺，造成学校难以“消化”.而在这种教育资源紧缺的环境下，我们更应该关注政府在解决农民工子女义务教育问题时的责任定位。
(三)农民工子女的失学、辍学现象普遍存在
流动的生活方式使农民工子女普遍都有过辍学的经历甚至已经失学。农民工家庭来到一个新的城市，首先需要解决的是生活问题、居住问题、工作问题，然后才有能力考虑子女的教育问题，熟悉陌生的环境、了解当地政府对农民工子女的教育政策、寻找合适的学校等都需要花费一定的时间，如果错过了学校的开学日期或者转学证明等相关手续不齐全，尤其是公办学校对农民工子女增收借读费、赞助费、代培费等费用，都有可能导致进城农民工子女失学、辍学。“中国九城市流动儿童状况调查”的抽样结果显示，流动不同程度的延误了儿童的学业，近半数流动儿童不能适龄入学，在学流动儿童超龄现象存在，有46.9%的6周岁儿童不能适时入学，9周岁、10周岁读小学一年级的占19.7%和4.6%;13周岁、14周岁还在小学就读的占适龄流动儿童的31%和10%.义务教育阶段流动儿童失学率为9.3%,其中未上学的占6.9%,辍学的占2.5%,据此推算，义务教育阶段流动儿童失学人数达184.33万人，义务教育阶段进城农民工子女失学人数将近60万人。这不仅违背了义务教育法，而且严重侵犯了儿童的基本权益。
三、农民工子女义务教育问题的成因
保障和实施农民工子女受教育，国家无疑是其中的主导力量，客观地说，近年来国家已经相当关注在社会发展和城市化进程中长时间被忽视的农民工群体，特别是这些城市边缘人的下一代教育问题。为保障农民工子女受教育，国家教育部出台了一系列的政策规章。论文格式但总的来说，目前农民工子女接受义务教育方面仍旧存在许多问题，政策在具体实施过程中遇到各种难题。本文主要从政府责任的角度来探讨致使农民工子女义务教育资源稀缺的原因。
(一)政府对二元户籍制度的改革不到位
我国是一个以工农利益为重、以共同富裕为宗旨的社会主义国家，但是在向这一目标行进过程中，目标理想和实践结果之间出现了偏差，出现以牺牲或忽视一部分人利益去照顾另一部分人利益的现象。城乡二元制度壁垒就是这一利益倾向的产物。户籍制度的城乡差异，将中国城市与乡村、城市居民与乡村居民置于近乎截然不同的境地。与城里人相比，农村户口的人在出生、入学、就业、医疗、养老等各方面都处于不平等的起点。从表面看，这是一种起点的不平等(贫富差距)，而实质上是“游戏规则”的不平等(准入限制)，即户籍制度的限制。
随着改革开放的深入和市场经济体制的建立，户籍制度导致的农民与城市户籍居民之间的不平等现象并没有逐渐消退。农民工及其子女仍然被排斥在享受社会保障以及相关的福利政策和政府的多种补贴的行列之外。尽管城市在最近几年针对人口与户籍的问题出台了各种调节措施，但是在经济机制彻底由市场调节机制取代之前，所有的问题只能缓和而不能得到充分的解决。在城市里，儿童入学是以户籍为首要条件的，因此户口问题就成为农民工在城市中公平生存和发展的“瓶颈”.
(二)政府对义务教育体制的改革滞后于社会体制的变迁社会体制的变迁必然要引起相应的教育体制的变迁。然而现实的情况是以户籍制度为基础而建立起来的义务教育体制改革却滞后于社会体制的变迁，从而导致教育失范。一方面，义务教育制度与户籍制度相联系，义务教育的责任由地方政府负担，教育经费也拨到适龄儿童户口所在地;另一方面，原有的二元经济结构已经解体，农民工不受户籍的限制实现了合理流动，但是，教育结构却没有进行相应的调整，这样就出现了城市政府限制甚至拒绝农民工子女入学的现象。
现行的条块分割的教育体制是以城乡二元结构为基础的。这种教育体制实行的是以“城市化”为取向的教育政策，这种教育政策忽视了城乡教育的差别。政府在制定教育政策时往往是以城市为中心，以城里人的利益为出发点，城市就成为教育投资最大的受益者。在教育的投资上，国家的教育经费多投资于城市，而农村中小学的教育经费则由农民自己负担。在这种教育体制之下，城市与乡镇政府对农民工子女义务教育所承担的责任不明确。各级地方政府只有对户籍在本地的适龄少年儿童承担义务教育责任，至于外来人口子女，由于其户籍不在本地，所以流入地政府不需要承担强制性义务和责任。而流出地政府虽然承担提供义务教育服务的法定义务，但由于鞭长莫及，也难以解决从本地流出农民工子女的义务教育问题。
(三)政府没有建立完善的教育财政体制
自改革开放以来，我国的财政体制逐步由计划经济条件下的国家财政向市场经济条件下的公共财政转变。虽然取得了一些的成就，但是仍然还存在一些弊端。首先，公共收入管理不合理。对税费没有进行科学的区分，政府收费种类繁多，随意性大，不利于保证公共收入的稳定增长。其次，公共支出管理亟待规范。政府采购缺乏统一的操作规范。最后，公共财政管理法律制度不健全。我国目前在公共财政管理上的法律制度并不健全。而这些问题反映在教育财政体制方面就造成了义务教育财政经费的紧张。与教育体制相适应，现行的教育财政制度也是分级管理、地方政府负责。我国适龄儿童的义务教育费用在城市基本上由各级政府财政负责，教育经费按照户籍学生数下拨，流入地政府似乎不太可能让外来人口子女无偿享受当地纳税人办的义务教育。而农村的义务教育费用则由乡镇级人民政府以教育统筹的形式向农民征收，这实际上就等于农民自己掏钱解决国家要求的义务教育问题。由于现行的教育财政体制不顺，流动人口负担的实际上是城乡双重费用，即便是承担着如此沉重的经济负担，农民工子女却并没有享受到与城市儿童同等质量的义务教育，这显然有悖教育之公平的原则。
(四)政府没有制定科学的政绩考核标准
在追求以经济建设为中心的城市发展目标中，城市政府忽视了农民工的经济贡献。许多地方在计算经济发展总量或列举政绩时，基本上是以本地常住人口作为基数。然而却要求其他相应指标，例如人均教育水准或者是人口受教育的质量，以至于一些硬件教育设施的配备，都应该和已经被高估的人均国内生产总值相匹配。如果增加了农民工的子女教育，就意味着既要增加财政投入的支出，又要拉低已经被人为高估的教育水准，这已经影响到部门的政绩和形象。因此很多政府行政部门不愿意将农民工子女教育纳入到自己的管理范围之内。
四、政府解决农民工子女义务教育问题的路径与建议农民工子女义务教育的问题是中央与地方、城市与农村以及不同地区之间和不同级别政府之间利益矛盾的表现。因此，我们有必要结合各级、各地政府的责任与实际情况，对农民工子女义务教育的各种解决途径进行分析。
(一)以中央为主、省为辅、县乡补充的政府责任定位在2000年召开的全国基础教育工作会议上，我国提出义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”从此可见，我国义务教育在责任主体上突出了“地方政府”的作用，也反映出我国义务教育地方政府供给的特征。应该说，我国义务教育实行地方政府供给是具有现实性、效益性和可能性的。但这是不够的，必须要明晰各级政府的具体责任，并以适当的形式予以确定，即要通过“以县为主”的方式将政府“负主要责任”的提法明确下来。否则极有可能造成各级政府间的相互扯皮、推卸责任，或者重复责任、多层供给，造成浪费。
其实，“以乡为主”也好，“以县为主”也罢，说到底就是一个“钱从何来”的问题。尽管此次国务院文件规定了“以县为主”的具体内容，但实行起来仍然难度很大。我们更不能孤立地谈“以县为主”,正如世界全民教育大会通过的《世界全民教育宣言》所阐述的那样：“要通过比以往规模更大的行动来满足全民的基本教育需要，就必须开发现已有的和新的财力资源—无论它是公众的、私人的还是赞助的资源，社会各界均应作出自己的贡献。”即只有规范好政府间的转移支付，同时扩大教育经费的筹措渠道，义务教育的普及才有可能走上正轨。
(二)教育目标的完善
政府由于各自的利益不同，其价值追求也不同，在解决问题时要达到的目标也不相同。笔者认为政府作为解决农民工子女义务教育的主体，主要有四种可供选择的模式。
1.完全由中央政府提供义务教育的模式
早在多年前，学界就一直呼吁“义务教育应以中央承担为主”.中央政府可以在全国范围内统筹义务教育资源，根据实际在校的农民工子女人数按照一定的标准逐级下拨农民工子女义务教育经费。这样做可以克服地方利益的冲突，而且可以保证每一个农民工子女平等地接受义务教育，从根本上解决农民工子女就学问题。但是中央政府在短期内难以转换角色。一直以来义务教育的经费大头由县级政府承担，中头由省级政府承担，小头由中央政府承担。由此可见要想在短期之内让中央政府全额承担农民工子女的义务教育经费，势必要在制度和观念上作巨大的转变，这样做不仅要花费较长的时间，而且实施起来的困难也比较大。所以选择这种模式的可行性不大。
2.完全由流入地政府提供义务教育的模式
流入地政府要鼓励和支持农民工子女进城上学，将他们的义务教育同当地居民一样，纳入当地政府的教育经费预算，为他们提供良好的教育，使他们尽快地融入当地社会。完全由流入地政府负担农民工子女义务教育经费，这种模式具有实施的可行性，但是却不是最理性的选择。主要是因为义务教育的利益与流入地政府的利益不一致。首先，义务教育属于公共产品，有巨大的外部效应。在我国大量的人口开始全国性流动时，这一外部效应表现得尤为明显，流入地政府不愿为进城农民工子女提供义务教育，认为外地人分享了其教育资源。其次，义务教育的收益是间接的、长期的、难以量化的收益。既体现不出政绩，也难以取得直接的利益，在地方政府财政资金来源极为有限的情况下，自然地方政府不愿问津。而且较长的回报周期与官员的任期和地方政府的现实利益要求是不吻合的。
3.流入地和流出地政府共同提供义务教育的模式解决农民工子女义务教育问题也可以是由流入地与流出地政府共同合作提供——以流入地政府为主，流出地政府为辅。与前两条路径相比，这一路径从理论上来看更合理，但是实施起来更困难。目前农民工流出地一般都是中西部欠发达地区的农村，财政资金十分紧缺。很多地方的教育经费处于“吃饭财政”状态，很难再拿出钱转移补助到农民工打工的地方来。要求这些贫困地区政府为城市政府提供财政支持和补偿，显然很难到位。并且在这过程中，由于涉及众多地方政府利益。对于流入地政府来说，当地的农民工来自众多省份、地区;而对于流出地政府来说，外出打工者流向各个不同的地区，所以在操作上，不仅人数统计较为复杂，而且这种多对多的“谈判”成本很大，最终也很难得到一致的结果。
4.流入地与中央政府共同提供义务教育的模式
经过上面的分析可以明确，中央政府和流入地政府在承担农民工子女就学方面都有其内在责任，这也就为他们的合作提供可能。所谓的“双主体”就是在强调农民工子女就学以流入地政府负责为主的同时，还要积极发挥中央政府财政再分配的作用。当前，要流入地政府全额承担农民工子女教育经费，其财力有限。因此中央政府可以借鉴对贫困地区义务教育实行财政转移支付的做法，建立类似的对流入地省份的农民工子女义务教育专项转移支付制度，以保障农民工子女义务教育经费。
(三)流入地的路径
流入地政府与中央政府共同承担解决农民工子女义务教育的责任的双主体模式是最佳的解决路径。主要是因为：从成本角度来看，中央政府和流入地政府都具有不可推卸的责任，由两者共同承担，可以较好地分担农民工子女教育成本;从操作层面来看，我国已有转移支付方面的经验，不会存在操作上的困难;最为重要的是，从经济方面来看，以目前中央政府的财力，由其全额承担农民工子女义务教育经费都有其可能，那么要中央政府对流入地政府实行农民工子女义务教育经费的专项转移支付，中央政府可以完全承受。并且，如此一来，也使得流入地政府得到了很好地减压，产生了合作的积极性。所以，笔者以为，农民工子女义务教育应该主要由流入地政府负责，中央财政给予补贴，逐步建立由中央政府和流入地政府共同负担的教育机制。
(四)具体设计
1.流入地政府：明确事权，加大财政投入
目前，农民工子女就学问题的产生，明显地反映出我国各级、各地政府间缺乏明确的事权和支出责任划分。虽然，中央发布的多个文件中都明确解决进城务工就业农民子女就学问题，以流入地政府负责为主，以全日制公办中小学接收为主，但还尚未有文件对支出责任作出具体的规定。这也可以从目前各地解决农民工子女就学各出其策、承担责任不一的现状中体现出来。
在解决问题的初始阶段，各地因地制宜地采取不同的措施是极其必要的，也是正确的。但在当前，我国农民工子女义务教育资源短缺，我国的教育供求模式仍然是供给决定型的情况下，我们是否更有必要首先对流入地政府支出责任的“底线”加以明确呢?特别是随着择校费、借读费的陆续取消，以及“一费制”收费办法的推行，流入地公办学校的教育经费出现了更大缺口。要实现流入地政府对农民工子女教育的“平等地接纳”,不是简单地一句话就可办到的。这就要求流入地政府必须明确自己的支出责任，加大对公办学校的财政投入，以便为农民工子女就学提供最基本的经费保障，实现每一个农民工子女都有学上。
2.中央政府：建立和完善纵向转移支付制度
增加农民工子女就学机会单靠流入地政府财力有限。因此，需要中央政府向流入地政府进行转移支付，为流入地政府解决问题提供非常必要的财力保证。但是，我国还没有建立与之相适应的纵向转移支付制度。
政府间的财政转移支付是由一系列的财政拨款来完成的，最基本的财政拨款类型有两种：有条件拨款和无条件拨款。有条件拨款，也即专项拨款，是指对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途的转移支付方式，如要求专门用于教育、公路建设、环境保护等特殊用途。它又可按拨款主体是否要求受援地政府提供配套资金，分为配套拨款和非配套拨款;无条件拨款也称一般性拨款，主要是用于平衡地方财政预算缺口，不规定具体用途的转移支付。在我国，有条件拨款的受重视程度要超过无条件拨款，按狭义的转移支付口径计算，目前，我国政府间转移支付中有条件拨款的数量大约是无条件拨款的三倍。本文所涉及的转移支付应属于有条件配套拨款。中央政府一方面可以补充流入地政府财政教育资金的不足，另一方面可以此为手段鼓励流入地政府增加教育投资，以实现其政策意图。
(五)保障措施
1.明确中央政府、流入地、流出地政府的责任
随着人口流动性的增强，农民工子女的义务教育越来越成为一种关系到中央政府、流入地政府和流出地政府以及全社会利益的公共产品和服务。农民工子女义务教育状况得到改善是各级各地政府所希望实现的目标，但是各相关主体所主张的方式和愿意承担的责任是不同的，因此我们就要明确与农民工子女的义务教育相关的中央政府、流入地政府和流出地政府的责任，保障双主体模式的有效实施。
(1)明确中央政府的责任。中央政府对于农民工子女义务教育的关注实际上是对社会弱势群体的关注，是对下一代教育机会公平的追求。作为中央政府，对公平的追求不应该仅仅局限于流动人口，而是要实现整个国家的教育公平。针对这个问题中央政府具体的措施就是要调整财政转移支付的方式，改变过去以户籍为依据的向流出地的转移，而是要向城市流入地转移。同时建立财政监督制度，保证这部分的专款专用。中央政府也要加强对农村教育的转移支付，改变目前重高等教育，轻基础教育，重精英教育，轻平民教育的情况。要提高教育在公共财政中的支出比例，教育投资的增加要面向农村。只有这样才能缩小城乡教育的差距，减少教育差异导致的人口流动，进而缓解基础教育领域兴起的教育移民现象。
(2)明确流入地政府的责任。流入地城市为了吸引更多的人力资源和保持自己各个层次的人才结构，就必须给予农民工以城市居民的身份，同时赋予相应的福利待遇，包括获得教育的权利，来保障人才的稳定供给。针对人口流动的极不稳定性，流入地城市政府可以在城乡结合部流动人口集中地区建设各种简易学校，城市地方政府提供短期使用的土地，校舍等建筑可以采用移动住房(在居住环境上，应当优于目前的农民工子弟学校租赁的破旧厂房环境)，从而可以降低学校搬迁过程中的投资损失。
(3)明确流出地政府的责任。为了不使农民工子女在高等教育的选拔中处于不利地位，因此流出地政府在流动人口基础教育中也要承担相应的责任。流动人口根据流出地的不同在城乡接合部的分布比较集中，流出地教育部门应当引导流动人口的集中分布，并予以教学指导，保证他们接受的教育和户籍地教育的统一协调。同时，为了更好的缓解基础教育移民的压力，流出地地方政府应该致力于发展本地教育，真正提高农村的教育水平。
2.明确政府职能以保障双主体模式的有效实施
按照新公共管理理论的观点，政府等公共部门应该广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，提高公共管理水平及公共服务质量，重视公共服务的产出。政府要扮演好自己作为宏观经济的调控者，公共物品的提供者，外在效应的消除者，收入和财产分配的调节者以及市场秩序的维护者的重要角色。
在外来人员子女义务教育的问题上，政府的责任尤为重要，当前，我国正处于市场经济的转型时期，市场经济的发展要求政府切实转变职能，打造法制政府、责任政府、透明政府，对形成新的政府管理模式提出了迫切要求。
结论
本文的基本观点是：
1.农民工子女义务教育问题是在我国城市化过程中，伴随着农村劳动力“家庭化”的转移而产生的。农民工子女义务教育的重要性必然要求政府乃至全社会重视这个问题并尽快解决这个问题。
2.当前农民工子女就学存在的主要问题是教育资源短缺。主要原因是现行的二元户籍管理制度、“地方负责、分级管理”的义务教育体制客观上造成农民工子女义务教育不能很好实现。同时，财政的限制，政绩考核标准不科学，农民工子女较强的流动性等又加大了职能部门管理和解决的难度。
3.解决农民工子女义务教育问题，是一个复杂的难题，需要一个漫长的过程。解决的根本方向是要进行户籍制度改革，调整义务教育财政体制，构建国家义务教育体系。当前，最为重要的是构建以流入地与中央政府为责任主体的财政投入体制，从经费上予以保障，这是解决问题的轴心所在。同时，要积极转变流入政府职能，加强各级政府、各部门的联系，这是保障双主体模式有效运行的必要条件。
