发达国家农村污水治理经验及启示

发布时间：2021-09-28

　　摘要农村在我国社会经济结构中占有重要的地位，党的“十九大”以来我国大力建设美丽乡村。我国农村污水治理的现状复杂，村庄数量多，排水和污水处理设施严重不足，缺乏法规体系和建设管理经验。通过法律法规、建设管理、财政支持、运营模式几方面介绍美国、英国和日本的农村污水治理建设管理先进经验及其存在的问题，为我国农村污水治理建立适合的管理体制、探索科学的建设运营模式、建立有效的监管评价机制等方面提供借鉴。

　　关键词农村污水治理法律法规建设管理运营监管评价

　　1我国农村污水处理现状

　　1.1现状

　　农村在我国社会经济结构中占有重要的地位，党的“十九大”以来我国大力建设美丽乡村。截至2019年底，我国建制镇为1.87万个，用水普及率为89%，排水管道长度为18.8万km，公共厕所为12.9万座;乡级政府为0.95万个，用水普及率为80.5%，排水管道长度为2.5万km，乡级公共厕所为3.91万座[1];村庄数量为251.3万个，排水管道缺失。排水和污水处理设施严重不足。自2015年4月国务院印发的《水污染防治行动计划》起，农村污水治理得到重视并快速发展。2007年，行政村中有污水处理设施的占比不到3%，2017年，已接近25%[2-3]。2019年底，有生活污水处理设施的建制镇已达59.67%[1]，有生活污水处理设施的乡已达33.3%[1]。目前，这个数值还在增长。

　　我国农村污水处理可分为单户分散型、单村集中型、连片集中型3种处理技术类型，如表1所示[4]。

　　1.2存在的问题

　　2015年，住房城乡建设部在全国选择100个县开展农村生活污水治理示范[5]，对20多个省份两次组织开展了全国村镇生活污水抽样调查工作[5]。目前，我国农村污水处理存在的问题集中体现在以下几个方面。

　　(1)法律法规体系不健全

　　我国农村污水处理起步晚，系统化、规范化、标准化程度较差，尚未建立针对农村污水治理的法律法规，仅针对农村排污问题出台了一些相关规范性文件。截至2019年，全国20多个省陆续发布了省级农村污水排放标准，但普遍缺乏地域特点，指导性不强，北京、浙江、江苏、湖北等省市出台的地方农村生活污水处理实用技术指南、技术导则等，在设计与建设上几乎无标准与规范可循，工程设计只能参照其他相关规范进行。出台的一些技术规范缺乏必要的科学验证，技术参数、经济参数、社会接受度有待认证。无验收标准，缺乏后期运营管理指导，造成已建成污水处理设施闲置，无法长效运行。

　　(2)建设管理经验不足

　　首先是欠缺规划。住建部的百县示范中，100个县基本都做了关于农村污水处理的规划，非示范县均未做前期规划。从设计角度，农村污水处理设施并非简单的从城市直接缩小，需要整体进行规划。目前，随机性较大，根据资金状况选择做示范点，后来开始连片整治，再后来以整县推进。无论是示范点、连片整治还是整县推进均缺乏规划指导。由于农村建设基本无规划，住宅都较为分散，分布也较为不规则，管网的布设存在较大的难度，成本较高。目前，很多地方的做法是“头痛医头，脚痛医脚”。

　　其次是技术选择不当。住房城乡建设部农村污水处理技术北方研究中心陈梅雪[5]对全国70个村进行了调研，发现大多数村一级的污水处理规模小于500m3/d。污水处理技术强调以排水去向、排水方式来确定。根据调研农村污水处理设施的情况，农村排放的水，不是直接排放水体，多数情况会经过一定的塘系统或者生态河道等排放，保证了进入环境水体之前污染物能够较好地去除。农村各地区用水习惯存在很大差异，生活用水的用水量、用水时段等具有诸多不确定的因素。如农户将水直接倾倒;灰水接入屋面雨水管;很多家庭重复用洗菜或洗衣服的水冲厕，或者小便不冲、只冲大便等，这些会降低污水的收集率，导致实际进水量和进水负荷偏离正常值。设计时若简单地按居住人数或用水定额进行计算，不仅影响污水处理效果，更是导致很多处理设施建得起、用不起，甚至是建不起、更用不起的根源。

　　(3)建设投资不足

　　2018年村镇建设投资结构[1]如图1所示，投资不足导致配套管网短缺。住建部抽样调查结果显示，目前61.85%的村庄污水直接排放，设置网管收集后排放的占33.75%，有处理设施处理后排放的仅占18.3%[4]。

　　(4)运维管理不专业

　　我国大部分地区农村生活污水治理设施的建设和监管涉及多个部门，以山东省为例，环保局牵头河道整治，住房与城乡建设局牵头城乡一体化供水和农村污水处理等基础设施建设项目，政府农村工作办公室牵头“美丽乡村”建设项目，世行办牵头“世行贷款项目”。农村污水处理设施缺少具体可操作的加强管理方面的政府文件，产权所有者和责任主体不明确，后期的运行监管出现空缺。目前，我国农村污水处理厂主要由所在地村集体管理，村民的管理操作水平相对较低，且缺少专业的技术人员;管理体制不完善，缺少污水处理系统运行所需要的检测仪器和污水处理运行管理经验。调研的70个村污水处理运营管理情况[5]如图2所示，其中没有专人管理的占69%，有专人管理的占26%，委托专业公司管理的仅占5%。

　　(5)缺乏建设后评估和监管

　　大部分的农村污水处理设施都没有统一设置台账，设备未进行标识登记，没有录入管理系统，规章制度缺失、国内没有成熟的管理模式，不利于全面监管、维护和长效管理。各地在农村污水治理上普遍存在“重建设，轻管理”现象。同时，环境改善是一个长期积累过程，需要通过长期观察监管数据分析评价环境质量改善效果。这个时期各省对农村生活污水治理工作重点是补短板，受规定时间内完成的量化目标控制，实施中追求短期和速成效果，考核评价注重完成数量。另外，治理设施市场化程度有待提高，目前，很多地方政府专项资金交由一个新成立的投资公司，统一建设实施。由于经验不足，资金缺口较大，建成后呈现小规模碎片化分布，运营难以盈利，后续政策扶持不到位，难以保障各方需求，市场发展主要依靠外部压力，缺乏内在动力。

　　2发达国家农村污水处理设施建设管理

　　他山之石，可以攻玉。欧美日本等发达国家经过几十年农村治理，已形成较科学完整的体系，其先进理念和成功经验值得国内借鉴，遇到过的问题可以起到警示作用。

　　2.1法律法规

　　英美两国乡村和城市执行相同的污水治理法律法规，而日本则制定了两套法律体系。发达国家农村污水处理法律法规形成包括源头排污、处理设施建设、资金、运营管理、后期评价的完整体系。

　　(1)美国污水治理法律法规分为联邦政府、EPA、州和民族地区3个层面

　　联邦政府层面，1972年《清洁水法案》中提出TMDL计划，采用污染物消减制度，监控农村污水处理设施，对水质受损流域的污染源制定排放限值，控制总量[6]。1987年《水质量法案》补充面源污染控制和分散污水治理的法律条款[7]，成为农村污水治理的法律依据;EPA发布《分散处理系统手册》和《分散处理系统管理指南》，指导农村污水处理系统管理、建设和运维;州和民族地区的立法前提是保证公共健康和环境保护。

　　(2)英国有十几个与水质保护有关的法规条例

　　1973年英国根据《水资源法》设立了10个公立水业管理局，负责制定水资源、保护水体和处理污水等法规[8-9]。1989年英国通过新版《水资源法》，在英格兰和威尔士成立了10家水业集团处理污水。1991年的《水资源法案》和1995年的《环境法案》是最重要的污水处理相关法律。2003年《水资源法》重新修订后，污水处理标准更加严格[10]。

　　(3)日本已形成完整的农村污水处理的法律体系

　　20世纪50年代，日本政府制定了改善城市公共卫生环境的《清扫法》和《下水道法》，1969年出台《建筑基准法》，旨在规范乡村地区粪便处理的净化槽技术与设施。1983年制定《净化槽法》，规定净化槽的型式、施工、维护管理、清扫等，并于2001年和2005年分别进行了修订。1987年启动合并处理净化槽设置整备事业，1994年启动特定地区生活排水处理事业，制定市町村设置净化槽的补贴规定[11]。此外，还制定了《净化槽法施行规则》、《净化槽构造标准及解说》、《农业村落排水设施设计指针》等一系列农村污水治理的规范细则。这些法律法规和标准指南共同构成了日本农村污水处理的法律体系。

　　2.2建设管理

　　发达国家城市和农村污水处理设施建设管理执行相同的标准，农村污水处理设施建设管理充分依靠市场发挥作用。

　　(1)美国是一种“集成-分散”式的管理模式，农村污水治理以环境保护为主要目的

　　EPA与地方政府和非政府组织紧密合作，以EPA发布的指南和应用手册为基础，加强完善对分散式处理系统多方位的管理监督。州和民族地区综合考虑流域一体化因素和当地条件;分散式污水处理系统由各行政部门管理。如加利福尼亚州的污水排放许可证制度，规定私人建房必须建设污水处理系统[6，12]。

　　(2)英国采用引入市场机制的办法来解决水环境保护问题

　　英国的污水处理行业都是私人所有，实施的是以流域为单元的综合性集中管理模式。英国由水务监管局(OFWAT)及环境、食品和农村事务部(DEFRA)2个政府部门，分别独立对水务公司污水处理实行共同监督管理。DEFRA依据国家标准对环境违法问题拥有绝对起诉权[13]。

　　(3)日本的农村污水处理倾向于通过法律手段实现水环境控制

　　日本政府主导建立了一套较系统的由政府、用户与机构共同参与的农村污水治理体系，既满足建设与环境保护的需求，又能保障民众卫生健康。日本农村分散污水处理设施建设由政府行政机关、第三方机构(如NGO组织)和用户共同参与完成[7]。政府部门主要负责污水治处设施的审批、监督和管理，并给予技术指导[11]，组织实施更强调用户、第三方行业机构及专业培训机构的重要作用[14-15]。

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　　2.3财政支持

　　发达国家对农村污水处理设施建设，通过不同方式给予持续资金投入。

　　(1)美国:联邦拨款与民间投资

　　1987年之前美国由联邦拨款计划提供大部分污水处理设施的建设费用，1990年联邦拨款计划结束时，已分配给污水处理工程超过600亿美元资金。1987年开始实施的《清洁水法案》提出清洁水州滚动基金计划，污水处理及相关的环保项目可使用水污染控制工程周转基金，该基金占联邦政府分配给各州拨款的20%。美国还鼓励民间投资，主要以发行市政债券和建立从事基础设施建设的股份制公司为主，为提高民间投资效率[12]，政府设立了信息服务系统。

　　(2)英国:股权融资

　　英国水务行业主要通过资本市场进行股权融资方式筹措资金。在英格兰和威尔士地区，私有化的水务公司主要通过PPP项目融资。融资后资金仍有缺口时，实行公众筹资方式[16]，政府在该产业不会增加新的公共投资。

　　(3)日本:政府适当补助

　　日本政府适当补助农村污水处理工程，原则是谁污染、谁出资和居民自行建设并运行管理。小规模下水道及大部分农村污水处理事项由地方自治体(市、町、村)管理，净化槽大部分是个人管理。市、町、村的污水处理站和公共污水网管建设，费用由各级自治体筹集，国家给予一定的财政支持，并以向用户收取基础水价加阶梯水价，以此回收全部运营成本。居民负担净化槽建设费用的1/10左右，维护管理费分摊至污水处理费[11，17-18]。

　　2.4运营评价

　　美的监管由监管机构、监管指标、监管法规和绩效平台4个部分组成。日本农村污水处理建设、运行、监管通过指定的第三方机构进行。

　　(1)美国水务行业形成完善的农村生活污水技术评估体系，区域性特征突出

　　针对流域特点分别设计绩效考核指标，可有效避免全国“一刀切”带来的弊端。各州和地方政府对分散处理系统保留立法权和执法权。美国EPA发布的《分散处理系统管理指南》，提出5种运行模式进行宏观指导，包括业主自主、协议维护、许可运行、集中运行、集中运营。美国自20世纪90年代便开始应用环境技术验证(ETV)制度，形成完善的农村生活污水技术评估体系，对现有或以后出现的农村生活污水创新技术进行客观评估，主要评价各处理技术的处理效果参数、环境影响参数、运行工艺参数、经济参数等，验证该农村生活污水处理技术是否可以达到技术拥有者提供的各项审核目标，以便向社会提供客观、高质量的技术性能和环境绩效数据。

　　(2)英国形成了从欧盟到本国和地方的水法体系和多方协同监督机制

　　英国保证公民、企业、协会、政府协同对水务管理机构、水公司、水项目、水环境进行有效的监管，简单且行之有效。1973年英国以江河流域为划分基础，建立了10个地区水务局，对本流域内水资源全面负责，统一管理，承担100%的污水处理服务。1989年实行水务民营化和流域统一管理相结合的管理机制[9]，整改为流域性股份制公司。

　　(3)日本由行业机构负责专业化建设管理

　　日本由具有对应资质的行业机构负责农村污水处理设施的建设安装、设备制造、日常运维和污泥处置，从业人员必须获取相应的专业证书。

　　2.5经验教训

　　美国目前一个地区只授权一个公司从事分散污水的营运服务，存在政府参与组织力度等各方面投入不足;各州重视的程度不一样;美国水务行业行政体系复杂，实施效率不高;污水处理技术过度依赖传统的土地系统，运行出现地下水污染;居民自己管理家庭污水处理设施，积极主动性不高，缺乏专业的技能，出现问题初期难以被发现[12]等一系列问题。私有化的英国排水系统的日常维修养护力度严重不足。日本乡村家庭污水治理早期以单独处理粪便为主，为防止其他污水污染环境，环境省推出多项政策，激励农户改造为合并污水处理，但进展很缓慢。——论文作者：李志刚