“放管服”背景下加强油气监管的思考与建议
发布时间：2021-09-22
摘要：自然资源部在油气监管领域落实“放管服”改革，通过推行油气信息公示制度，使监管过程更加公开，油气矿业权人诚信自律程度加强，政府监管效能得以提高，但仍存在无法实现完全随机抽取检查人员、未完成法定最低勘查投入不足情况比较突出、内部管理信息共享不够等问题。油气监管面临诸多新形势和新要求，包括生态文明建设要求加强绿色勘查开采监管，油气上游放开带来监管主体更加多元，新实行的油气探采合一制度要求加强勘探开发过程监管，国家关于加强信用监管的要求。油气监管现状与新要求在监管制度、监管力量、监管成果使用、信息化支撑等方面还存在差距，为更好地适应新要求，持续加强油气勘查开采监督管理，提出完善油气监管制度体系顶层设计，加强油气探采合一制度下勘查开采过程和重要节点监管，培育油气监管专业机构并加大科技手段使用，推进信用监管和分类监管，构建联合监管和服务相结合的新模式等政策建议。
关键词：油气监管;“放管服”;勘查开采;监管方式;油气资源
“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称，深入推进“放管服”改革是党中央、国务院的重大决策部署，也是全面深化改革的重要内容，旨在推动政府职能转变、激发市场活力，其本质是通过政府行政管理机制改革与创新，不断优化营商环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用。我国油气资源勘查开采监督管理(以下简称“油气监管”)职责由自然资源部承担，近几年自然资源部在油气领域不断落实“放管服”改革，取得了一定进展，伴随着自然资源领域全面深化生态文明建设，油气体制改革深入推进以及监管领域全面推进信用监管的意见出台，油气监管面临诸多新形势和新要求，厘清新形势下加强油气监管的工作思路，在实践中调整适应新要求，对巩固提高“放管服”改革要求下油气监管工作水平具有重要作用。
1油气领域“放管服”改革现状
1.1油气领域“放管服”改革主要内容
审批环节中精简审批要件，取消开发项目计划任务书和资金证明文件、设立石油公示批准文件等要件，合并土地复垦方案和治理恢复方案核准意见，针对非油气矿业权重叠问题，除油气、煤层气和地下开采的非油气矿业权需要签署协议外，取消以往油气探矿权人申请延续时需要提交的避让已设非油气矿业权的承诺书。不断优化审批流程，提高审批效率，建立审批系统形成了自然资源部政务大厅接件，支撑单位初审，信息中心完成配号的网上审批登记程序。
监管环节中推行油气信息公示制度，依据《中华人民共和国矿产资源法》和《企业信息公示暂行条例》(国务院令第654号)等法律法规的有关规定，原国土资源部印发《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》(国土资规〔2015〕6号)[1]，2017年油气矿业权人勘查开采信息公示工作正式启动，开始在油气领域全面推行“双随机、一公开”监管，即检查项目随机、检查人员随机、检查过程公开的监管方式。
部分省级自然资源主管部门提供协调服务，针对油气矿业权和生态保护红线重叠问题，科学评估提出优化调整思路和办法，重点保障油气增储上产区域，联合环境保护部门合理调整调出生态保护红线面积，兼顾资源高效利用和生态环境保护。
1.2监管环节“放管服”改革进展
1.2.1“双随机、一公开”成为最主要的监管方式
建立信息公示制度，推行“双随机、一公开”监管是油气监管环节落实“放管服”改革的最主要举措。信息公示之前，油气矿业权年度报告备案、油气督察是最主要的监管方式，年度报告备案始于2000年，油气矿业权人每年通过离线报盘方式向原国土资源部提交年度勘查开采报告，油气督察在2001年油气督察员制度建立后开始实施，由原国土资源部组织油气督察员，对矿业权人勘查开采过程中履行法定义务的情况进行检查。2017年之后信息公示成为最主要的油气监管方式，油气信息公示主要环节包括：油气矿业权人每年在规定时间内，在信息公示系统填报年度油气勘查开采信息并对社会公示，自然资源部通过随机方式和专项抽查结合的方式抽取矿业权项目并委托矿业权所在省级自然资源主管部门随机选取检查人员开展实地核查，核查结果向社会公示，符合列入异常名录条件的矿业权人将被列入异常名录，并向社会公示。2017年随机抽取加专项抽查油气矿业权87个，26个省(区、市)参与实地核查，有32个油气矿业权被列入异常名录[2]。2018年随机抽取加专项抽查项目合计100个，24个省(区、市)参与实地核查。2019年随机抽取加专项抽查项目合计247个，24个省(区、市)参与实地核查，2019年在自然资源部抽查基础上，山西省、福建省、江西省、湖北省、贵州省、新疆维吾尔自治区等六个煤层气矿权审批试点委托省、自治区增加煤层气抽查项目。
1.2.2油气信息公示监管内容以法定义务履行情况为主
信息公示实地核查是核对油气矿业权人公示的勘查开采年度信息的真实性和准确性，公示信息以油气矿业权人勘查开采过程中法定义务履行信息为主，包括：应持有合法有效许可证实施作业，在批准的范围内进行勘查和开采，按规定报告开工情况，缴纳相关费用，按要求完成最低勘查投入要求，按勘查和开采方案实施作业，按要求汇交资料，办理相关许可、登记、备案手续，合理开发油气资源、土地复垦和矿山地质环境恢复治理等。
1.2.3监管主体由部一级向部省两级联动转变
监管方式转变带来监管主体的变化，在油气信息公示开展之前，油气勘查开采上游主要采取自然资源部一级审批和一级监管的管理模式，自然资源部是主要的油气监管主体，油气信息公示实施后，省级自然资源主管部门开始参与油气监管，监管主体逐步从自然资源部一级向部省两级转变，部省间通过分工协作，自然资源部在油气信息公示工作中负责确定抽查名单和发布全国油气信息公示工作启动通知，省级自然资源主管部门负责组织本省行政区内实地核查工作，具体内容包括：制定工作方案，选派核查人员，现场核查，通过公示系统上报核查情况，提出异常名录建议等，部省两级联动为推动油气信息公示工作顺利实施奠定了重要基础。
1.2.4保障措施逐步完善
自然资源部在信息化、培训、经费和工作机制等方面为部省两级监管提供相关保障，通过建设信息公示系统[3]为部省联动监管搭建工作平台，系统向部省两级管理机关、油气矿业权人同时开放，实现年度勘查开采数据、抽查、实地核查和异常名录等工作信息的共享;组织培训班定期向省级油气监管工作人员介绍油气监管法规政策和做法，为部省监管人员提供学习工作方法、交流基层经验的平台;转拨工作经费并委托自然资源厅财务部门统一管理使用，用于油气监管和组织工作差旅、劳务等支出;组建工作交流群，实时发布相关法规制度、工作通知，保证各项监管业务工作的执行效率。
1.3监管环节“放管服”改革效果
1)监管过程更加公开。年检方式下监管过程相对封闭，信息公示下油气矿业权人年度勘查开采信息填报、随机抽查和专项抽查名单、实地核查情况、异常名录等监管过程都通过公示系统对社会公开，管理机关、矿业权人、社会公众都可以查询监管过程信息，监管过程更加公开透明，提高了监管的公正性，更有利于营造公开竞争的市场环境。
2)油气矿业权人诚信自律程度加强。年检方式对油气矿业权人提交时间和数据准确性上约束不够，油气信息公示下公示系统对提交时间和数据格式自动记录和校对，提高了矿业权人按期填报数据准确率。年检结果一般不对外公开，企业履行法定义务信息只有管理机关掌握，而每年公示信息和异常名录都对外公示，加大了监管的严肃性，促进了油气矿业权人主动自律。
3)政府监管效能得以提高。监管过程对外公开是对主管部门和油气矿业权人的双重约束，通过随机方式确定检查项目和检查人员，有效避免了管理机关检查的随意性，杜绝了任性检查，同时公民、法人或其他组织可通过公示系统提供举报线索，被举报矿业权及明显存在问题的矿业权是专项抽查的重点，随机加专项的监管布局更加规范，有效提高了监管效能。
1.4存在的问题
油气信息公示有效解决了以往油气监管方式相对封闭、约束性不够的问题，但仍有其他问题未得到解决。首先，一级监管方式下省级主管部门积累的油气监管力量较少，作为主要技术力量的油气督察员分到每个省份的数量有限，尤其对于油气矿业权集中的省份，每年的实地核查任务多集中在7月至9月，完全选派检查组成员难度较大，只能采取随机兼顾直接指派方式组建检查组。其次，油气探矿权以考核勘查投入为主，未完成法定最低勘查投入不足情况比较突出，单纯以年度勘查投入考核的局面没有改变，由于中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司、中国海洋石油有限公司(以下简称“三大石油公司”)油气矿业权数量基数较大，并且石油公司所有的矿业权都登记在集团总部而非下级勘查单位，这造成在任何一个勘查单位由于履行义务不到位时，所属集团总部都将被列为异常名录，因而造成目前油气异常名录矿业权人相对集中分布在三大石油公司。此外，信息公示系统与矿业权审批、费用缴纳和资料汇交等自然资源部内部管理信息共享不够，影响了检查人员获取管理信息的效率。
2油气监管面临的新形势与新要求
2.1生态文明建设下油气绿色勘查开采纳入事中事后监管事项
组建自然资源部并赋予“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两统一”职责定位，是中央进一步加强生态文明建设的重要举措，节约优先、保护优先、自然恢复为主[4]的方针要求油气矿业权人应当注重油气资源保护和合理开发和节约集约利用，在物探、钻探作业后按要求完成环境恢复和土地复垦，油气资源综合开发利用和恢复环境成为重要监管指标。
2.2油气上游有序放开带来监管对象多元化
《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》针对油气上游勘探开发提出要“完善并有序放开油气勘查开采体制”，自然资源部有序推进探矿权勘查区块竞争出让，山西省先后完成了10个煤层气探矿权区块的全国公开出让，其中2个区块采取了招标方式竞争性出让，贵州省完成了正安页岩气探矿权区块公开拍卖，新疆维吾尔自治区完成一轮和二轮分别4个和5个油气探矿权区块竞争出让，更多获得资质并且符合准入条件的市场主体参与到油气上游勘探开发，油气监管对象面临从原有的高度集中向以大型国有油气公司为主导、多种经济成分主体共存转变。
2.3油气矿业权探采合一制度要求注重油气勘探开发过程监管
2019年12月31日自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》[5]，规定了“油气探矿权人发现可供开采的油气资源，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采”，油气探采合一启动实施，减少了以往探矿权转采矿权的审批环节，油气矿业权人只需报告备案后即可开采生产，并在5年内依法办理采矿权登记。探采合一有助于企业实施勘探开发一体化，更加符合生产实际，但随之而来对监管环节如何规避和鉴别“以采代探”情况，督促及时转采，且有效监督油气矿业权人按方案开展勘查开采活动带来更高要求。
2.4国务院不断深化“放管服”加快推进信用监管的要求
2019年7月，国务院办公厅发布《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，围绕信用监管，进一步提出信用监管相关要求，明确了各级部门制定信用监管的政策措施方向，要求按照事前以信用准入和承诺，事中以建立信用档案和注册机制，事后以加强惩戒和督促整改的思路，建立全流程的信用监管机制，这对管理和使用信息公示成果、建立矿业权人信用档案提出新的要求。
3油气监管问题和差距分析
油气监管落实“放管服”改革推行信息公示制度后，油气监管仍存在问题，监管现状与新要求间还有差距，问题和差距主要体现在三方面(图1)。
3.1法规制度层面
油气绿色勘查开采纳入事中事后监管要求将油气资源综合开发利用和恢复环境纳入重点监管，现有公示信息中包含“资源合理利用、土地复垦和地质环境恢复”履行义务情况，但在实地核查中由于缺乏国家油气勘查开采作业标准，资源保护和合理利用指标等在法律法规层面的依据不足，矿业权人一般以公司内部开发利用标准进行作业，资源合理利用多以行业自律为主，土地复垦和环境恢复情况一般以当地环境保护部门验收报告为评价标准，缺乏诸如油气压裂液和地下水等油气勘探开发专业领域环保监管指标。油气上游放开多主体进入，这对监管部门引导新进入主体按规范实施勘查开采作业提出了要求，也对建立国家油气勘查开采作业标准提出了要求。探采合一管理要求加强勘探开发过程监管，现有监管程序仍以探采两证分立为基础，针对勘查开采方案变更是否及时备案、开采前是否备案、是否及时转采等过程监管的程序和规范仍有待建立。现有单纯以勘查投入考核探矿权人较为片面，异常名录列入移出细则有待完善。
3.2监管力量
油气资源合理利用监管和油气勘探开采过程监管专业性较以往更强，目前除行政管理人员之外，承担油气监管技术支撑的一是自然资源部系统内事业单位，多以管理支撑为主，技术支撑力度有限，油气监管人员专业性整体不高;二是全国油气督察员，督察员中油气专业人员虽然占比高，但近年来多以兼职形式参与信息公示实地核查，监管人员数量也存在差距，导致部分省份在密集检查工作期无法实现人员随机。
3.3监管成果使用
构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见出台对油气信息公示成果使用提出了要求，2017年油气信息公示开展至今积累了丰富的油气矿业权人勘查开采年度信息数据库和检查记录，为信用监管奠定了良好基础，但目前尚未建立矿业权人信用档案，核查结果和异常名录等监管结果还未纳入市场主体的社会信用记录，信息公示成果使用有待进一步加强。多主体进入也对监管部门根据信用等级高低采取差异化和分类监管提出了要求，目前信息公示中信用机制尚未建立，所有矿业权人均采用常规比例和频次抽查。
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3.4信息化支撑
油气信息公示系统还需进一步完善，现有系统中主要包括矿业权人年度信息、随机抽查和专项检查结果、异常名录等监管数据，但是自然资源部系统内其他部门管理信息还未实现数据互通，这造成实地核查中管理机关已经掌握的信息需要矿业权人重复提交证明材料。
4加强油气监管的几点建议
4.1完善油气监管制度体系顶层设计
整合现有监管规范性文件，建立科学合理的工作制度和技术标准体系，完善监管体系顶层设计，建立适应油气探采一证式管理的监管框架(图2)，加强对新进入油气上游主体的引导和监管，明确油气监管目标任务、监管主体及职责、监管依据、手段措施、保障条件等;研究制定油气资源勘查开采作业标准，特别是油气综合利用和保护开发指标、明确破坏性开采油气资源的鉴定标准，注重油气开采地下水和泥浆处理等专业领域环保监管，厘清与环保部门在环保监管的边界与职责;修订信息公示办法，制定抽查、实地核查、异常名录管理等关键环节工作细则;制定监管信息化和装备配置要求，以鼓励科技监管和数字监管为目的，推动管理机关与油气企业进行数据共享;建立油气督察员工作考核评价指标、经费使用等保障措施相关标准。
4.2加强探采合一制度下勘查开采过程和重要节点的监管
制定适应探采合一管理的监管程序和规范，重视勘探开发过程监管(图3)，通过报告和备案等手段对油气勘查开采方案执行情况进行监管，包括钻井开工报告、压裂备案、钻井和压裂过程中的废弃物处理、排放等环节备案[6]，在报告和备案方式不增加矿业权人审批负担的前提下，管理机关能够收集更多的勘探开发过程数据;通过开采报告、阶段产量报告、储量评审和备案等加强勘探开发关键节点的监管(图3)，杜绝以采代探和未及时转采现象。
4.3培育专门的监管机构，加大科技手段使用
除油气督察员之外，尝试通过购买服务的方式，由第三方专业机构开展监管，能够有利补充油气监管专业技术力量，提高油气实地核查的科学性、公正性和客观性。购买服务可有效促进政府职能向组织、监督和评估角色转变，自然资源部应重点做好技术规范制定，第三方机构遴选程序制定、监管监督和效果评估，确保第三方机构遴选信息公开、监管过程公开、监管结果公开。加大遥感监测、无人机、移动督察系统等科技手段在油气监管中的运用。
4.4推进信用监管与分类监管
建立矿业权人信用等级评价标准，推进油气监管与社会信用体系相衔接，促进企业自律。基于信息公示结果，建立矿业权人企业信用档案，根据信用等级实施分类监管，对信用等级高的矿业权采取免检、减少随机抽查、减少资料查阅、简化检查程序，对等级低的矿业权采取必检、专项检查，提高失信行为的失信成本，鼓励守信诚信的行为。引导和鼓励油气资源保护和合理开发利用按照不同油气田类型，遴选油气开发利用示范区，通过审批绿色通道、分类监管等激励政策，鼓励同类型油气田企业提高开发利用水平，遏制矿业权人粗放开采，促进资源的合理综合利用。
4.5构建联合监管与服务相结合的新模式
持续推进简政放权、放管结合、优化服务，以维护好矿业权人合法权益为出发点，不断加强服务保障，做好协调服务工作，积极转变服务思路和方式，对实地核查中矿业权人反映的合法权益加以维护，为矿业权人营造良好的勘探开发工作环境。在油气保障重点地区，建立自然资源部、财政部、工业和信息化部、公安部、生态环境部、水利部等多部门联合监管和统筹协调机制，明确各个单位职责，在用地、安全、环境影响评价等方面为矿业权人提供保障。
5结语
自然资源领域“放管服”改革不断推进，更多事项被纳入事中事后监管，应立足油气资源合理利用的监管目标，完善现有信息公示制度和配套细则，巩固油气信息公示监管成效，在此基础上加快制定相关标准和规范，逐步推动信用监管、分类监管，不断提高政府监管工作水平。——论文作者：文雅萍1，刘启鹏1，张永兴2，曲俊利1，韩亚琴1，叶晗1
