中美铁路技术规章影响因素及差异性对比分析
发布时间：2021-06-28
摘要：铁路技术规章涉及技术设备、行车组织、信号显示等内容，是铁路行车安全的重要保障，其形成和发展与多种因素密切相关。以铁路技术规章形成的外在条件和自身构成的内在要求为出发点，综合考虑国家支持力度、社会需求环境、规章制定基础，以及铁路技术规章形成的管理体系、内容组成、分类对比和可持续发展空间等内外部影响因素，采用对比分析法，从宏观和微观两个层面分析了中美铁路技术规章差异性产生的原因及其影响。通过对比分析中美两国铁路技术规章的差异性，提出4个方面的建议，为我国铁路技术规章的进一步完善提供参考。
关键词：中美铁路;技术规章;影响因素;差异性对比
0引言
铁路技术规章是对铁路技术设备(固定设备和移动设备)、行车组织、信号显示等内容的规定，是以铁路运输安全管理为核心，以规范化技术管理为手段，以开展高效运输技术生产和服务为目的的规章。铁路技术规章的制定和完善，有利于维护铁路运输安全生产秩序，提高铁路运输组织效率，是保证铁路运输安全生产的重要工具[1,2]。
我国铁路技术规章由基本规章和专业规章两部分组成。其中基本规章是铁路技术规章体系的核心，包括《铁路技术管理规程》(以下简称《技规》)、《行车组织规则》(以下简称《行规》)、《车站行车工作细则》(以下简称《站细》)等，专业规章则是进一步对基本规章分层次、按专业进行细化的技术规定，由专业技术文件组成。
国内外既有文献对铁路技术规章进行系统性对比的研究较少，大多从规章的内容、数量变化、体系框架等方面入手，对规章的基本管理、法律定位、管理体系等内容进行研究[3,7]。本文从多个层面分析造成中美铁路技术规章差异的影响因素，并考虑内外因素作用下中美铁路技术规章发展的不同之处，总结发展水平、文化差异等对铁路技术规章形成的影响，为我国铁路技术规章的进一步完善提供参考。
1铁路技术规章差异的影响因素分析
铁路技术规章的制修订是铁路技术管理部门的一项基础性工作，在整个形成过程中存在诸多影响因素，可以简单分为内部因素和外部因素[8]。其中，中美铁路技术规章差异性最直接的体现在于规章内容的不同，可以视为规章差异的内部因素。此外，铁路技术规章在制定前需要考虑社会生产生活的各个方面，制定过程中还需要考虑铁路运输系统的发展与环境相协调等问题，这是中美铁路技术规章存在诸多差异的外部影响因素，亦称为客观影响因素。
1.1外部影响因素
(1)国家支持力度的影响
国家是铁路运输业得以健康持续发展的重要支持力量，铁路发展需要围绕国家发展政策、战略部署及时做出调整。中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团公司”)从国家层面上负责铁路运输统一调度指挥，保障运输安全，提升服务质量。国铁集团公司的运营、管理、决策等均体现了国家对铁路运输的支持力度，对铁路技术规章条文规定等制修订演化历程进行对比分析，可以看出中美两国对技术规章发展支持力度的差异。
(2)社会需求环境因素的影响
社会需求环境是铁路技术规章制定前要充分调研、考虑的基本前提。铁路技术规章是密切围绕铁路运输发展制定的规范化标准，铁路运输作为国民经济发展的重要基础设施，与社会群体出行活动、生活需求等密切相关。随着经济社会的发展，交通出行需求不断增长，促进了铁路发展水平的提升，进而对铁路技术规章提出更高的要求。
(3)规章制定机构的影响
铁路技术规章制定过程中，制定机构作为技术规章制定的第一“生产单位”，对技术规章的差异性具有最直接的影响，是技术规章存在差异性的重要因素。
影响中美两国铁路技术规章差异的外部因素之间的关系如图1所示。
1.2内部影响因素
内部影响因素分析主要是从影响主体出发，对规章的内容、形式、可持续发展水平等进行比较，分析技术规章产生差异的影响因素。铁路技术规章内部影响因素的构成如图2所示。
(1)管理体系的影响
铁路技术规章的管理体系与国家的发展体制、铁路管理部门的运作机制、铁路运输业产生的经济效益等因素密切相关，从管理体系方面对中美铁路技术规章的差异进行对比，是分析两国铁路技术规章管理体系差异的关键。
(2)不同内容组成的影响
中美两国铁路技术规章差异最直接的表现是技术规章内容组成的不同，在不同的铁路管理体制下，对中美两国铁路技术规章的内容组成进行对比，可以直接显示出两国技术规章的差异。
(3)规章分类的影响
铁路技术规章的分类方式与其内容组成有关，在不同内容组成分析的基础上，进一步对技术规章分类进行对比，可以看出中美两国铁路技术规章基本结构上的差异。
(4)可持续发展水平的影响
技术规章的可持续发展水平间接反映了铁路运输业的可持续发展能力，对其进行差异性对比具有重要意义。
2基于外部因素产生的差异
2.1技术规章演化对比
(1)我国铁路技术规章演化进程
铁路作为支撑我国经济发展的基础设施，受到国家政策支撑的影响，最近十几年来发展迅速，尤其是“交通强国”战略的实施，进一步加强了国家对铁路运输的支持力度。我国铁路技术规章相关制度的形成、确立、修订演化过程主要体现在以下3个层次：
(1)层次一：《铁路技术管理规程》的制修订阶段。
(2)层次二：铁路技术规章制度管理办法、技术规章目录等相关规章产品的发展阶段。
(3)层次三：铁路技术法规确立阶段。我国铁路技术规章三个层次的基本演化过程如图3所示[9]。
(2)美国铁路技术规章演化进程
美国铁路技术规章的发布形式主要为法律法规，部分为各协会制定的相关条例，具有连续性强、时效性高的特点[10]。纵观美国铁路行业规制改革发展过程，基本经历了由繁荣到衰弱，又由衰弱走向兴起的发展道路。美国铁路技术法规的演化进程主要经历了以下4个阶段：
(1)阶段一：严格规制阶段;
(2)阶段二：放松规制阶段;
(3)阶段三：适度再规制阶段;
(4)阶段四：21世纪发展时期。
美国铁路技术规章发展的每一阶段都以法律的颁布实施或修改为标志[11,12]，其发展演化过程如图4所示。
美国国会不仅为铁路运输行业提供了立法保障，还专门成立监管组织，对铁路技术规章质量进行严格把关。由此可以看出，美国铁路行业的发展深受政府的重视。
通过图3和图4的对比可以发现，中美两国铁路技术规章制度的发展演化各不相同，我国铁路运输业的起步较晚，与美国铁路技术法规的发展存在一定差距。中美两国铁路技术规章的基本演化过程及规章组成结构各有特点，美国铁路发展演化历程比我国铁路发展历程更加漫长，表现为各方面的法律及条文规定较为详细。国家支持程度直接影响了铁路运输业的发展能力及方向，进而对铁路技术规章的发展产生积极或消极作用。
2.2社会出行需求差异
(1)我国社会出行需求表现
近年来，我国对铁路运输的需求骤升，为铁路技术规章的发展创造了良好的条件。2010—2019年我国铁路客货运量及市场份额的变化情况如图5所示，从中可以看出我国铁路客货运量总体呈上升趋势，尤其是铁路客运量逐年增高，其占比虽远低于公路运输，但自2013年起就呈现出不断上升的态势，间接反映了未来我国铁路旅客运输在运输市场中的地位会越来越重要，居民出行对铁路运输的需求在不断上升。
(2)美国社会出行需求表现
美国国情与我国不同，其社会生产生活对铁路运输的需求有别于我国。美国客货运输不像中国完全交织在各种交通方式中，而是有所分离，旅客出行大多数是“主动”的旅行过程，而货物运输则是“被动”的运输过程。美国高速公路、航空很发达，除了私家车，美国旅客中长途旅行主要通过航空、公路运输完成，铁路实际完成的旅客周转量不足全国总量的1%[13]。
2.3制定基础与能力约束对比
(1)我国铁路技术规章制定基础及能力约束我国现行铁路技术规章以2006年发布的《铁路技术管理规程》为基础，依据《中华人民共和国铁路法》、《铁路运输安全保护条例》等法律法规，由国铁集团公司统一制定、颁布和实施。我国铁路技术规章制定基础及约束如图6所示。
(2)美国铁路技术规章制定基础及能力约束美国的铁路技术规章由联邦铁路管理局(FRA)和各铁路协会共同协商制定。FRA从属于美国交通部，以“联邦法案”的形式颁布技术规章，对轨道、机车设备、信号、制动系统等安全标准进行规定[14]，属于技术法规范畴。各铁路协会主要依据铁路技术标准制定与铁路客、货运相关的行车安全与信号显示方面的内容。美国铁路技术规章各制定机构的关系如图7所示。
由中美两国铁路技术规章制定机构可以看出，我国铁路技术规章是由上而下纵向形成，制定机构的约束力度比较大，技术规章之间有明确的层次等级。美国技术规章则是由多个相互平行的机构共同协商制定，彼此间的约束关系较少。
3基于内部因素产生的差异
3.1管理体系对比分析
(1)我国铁路技术规章管理体系分析
我国铁路技术规章采用按归口管理和专业负责相结合的管理体制，各级归口部门和专业部门指定专人负责。归口部门负责技术规章电子文件目录管理，专业部门负责技术规章电子文本内容管理，各相关部门明确专人对本部门上传的技术规章电子文本内容进行审核及网上发布。
(2)美国铁路技术规章管理体系分析
美国铁路技术规章主要由国家、行业和企业3个层面的技术规章组成，分别以美国交通部、联邦铁路管理局和各铁路协会为代表。美国交通部以《美国联邦法规》(CodeofFederalRegulations,CFR)“第49篇交通运输”颁布施行;FRA通过制定执行手册、执行协议对CFR进行解释，并提供安全咨询、检查保障;铁路协会负责制定相关铁路技术标准和工程手册等技术文件，作为对技术法规的支持。
由此可以看出，美国铁路技术规章与我国铁路技术规章管理体系在结构组成与执行功能上基本一致。在我国铁路技术规章管理体系中，国铁集团公司出台的相关规定相当于美国在国家层面颁布的铁路技术规章;铁路局集团有限公司(以下简称“铁路局”)层面形成的技术规章与美国在行业层面制定的技术规章相当;各铁路站段执行的技术规章及管理工作细则相当于美国企业层面制定并实施的技术规章。
3.2内容组成对比分析
(1)我国铁路技术规章内容组成
我国铁路技术规章主要涉及铁路技术设备、行车组织、信号显示等方面的内容：①技术设备主要包括线路、桥隧、站场，机车、车辆及动车组，供电、给水、房屋建筑等设备。②行车组织包括行车闭塞、列车编组、调车、运行等内容。③铁路运营信号显示包括信号表示器、固定信号显示、移动信号显示、信号通信系统等。我国铁路技术规章内容的基本组成如图8所示。
(2)美国铁路技术规章内容组成
美国铁路技术规章按照MSRP(ManualofStandardsandRecommendedPractices)规则划分为不同类别。MSRP共设有30个文件，第一项是质量标准规定(QualityComplianceStandard)，第二项是通告订阅费规定(CircularsSubscription)，其余28项是关于美国铁路产品的构造、设计、使用等规范，按照英文字母的顺序制定不同的标准文件[15]。美国铁路技术规章部分内容组成如表1所示，可以看出美国铁路技术规章大多是付费产品，技术规章的公开度和透明度比较弱，不利于铁路技术规章的修订和发展。——论文作者：薛锋1,2，李青青1，左大杰1,2
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