山地资源型城市在本轮国土空间规划中的探索——以华蓥市为例
发布时间：2020-06-20
摘要：在中央加快生态文明建设的发展背景下，华蓥作为西南地区典型山地资源型城市，开发与保护空间高度重合，用地矛盾突出。在新一轮国土空间规划“一张蓝图”的要求下，华蓥这类山地资源型城市暴露出了生态保护空间划定过大导致用地矛盾突出、生态与农业保护任务重导致发展空间不足、城乡用地分散与人口集聚化发展趋势不符等核心问题，在此基础上提出科学划定生态管控边界、探索农业与生态空间兼容性、盘活存量用地等应对措施与规划策略，最后对本轮市县级国土空间规划在编制与管理角度提出建议。现阶段对于山地资源型城市国土空间规划实践的探索仍处于起步阶段，本文的研究成果对于此类地区之后的实践将起到一定的指导作用。
关键词：山地资源型城市，国土空间规划，华蓥市
1.引言
山地资源型城市具有“山地城市”与“资源型城市”双重属性，依靠开采蕴藏于山地环境中的自然资源而兴起，城市的发展与山地环境密不可分，共同形成有机整体[1]。但由于此类城市的开发和保护空间高度重合，因此用地矛盾更加突出。在传统规划中，各级各类规划之间缺乏统筹，各自为政，因此用地矛盾并未突显，但新一轮国土空间规划是“多规融合”下的“一张蓝图”，使得历史遗留问题与各类用地与管控边界的矛盾进一步突显。国土空间规划并不是形式上的多规拼凑[2]，只有另起炉灶，才能根本解决规划构架内部冲突导致的低效问题[3]。
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华蓥作为西南地区典型的山地资源型城市，具有用地条件复杂、用地布局分散等山地城市特征以及生态环境破坏程度高、城市产业面临转型等资源型城市特征，在本轮国土空间规划中暴露出了诸多问题，如何科学合理地应对山地资源型城市在国土空间规划中面临的核心问题，提出相应的措施与建议是本问研究的重点。由于现阶段对于山地资源型城市国土空间规划实践的研究仍处于空白阶段，本文的研究成果对于此类地区之后的实践将起到一定的指导作用。
2.山地资源型城市典型特征
2.1 山地占比大，用地条件较差
山地资源型城市大多依山而建，因山而兴，其赖以发展的资源也大多来源与山地环境中，因此山地占比普遍较大。华蓥市背靠川东平行岭谷主体山脉华蓥山，全域范围内呈现“半边浅丘半边山”的地形特征，市域西部为丘陵平坝，东部为华蓥山山地，其山地地区占总国土面积的比例约50%。山地地区属喀斯特地貌，立地条件较脆弱，水土流失、石漠化等生态环境问题十分严重，生物多样性受到较大威胁。
2.2 资源开采对生态环境破坏较大
山地地区矿产资源多为煤矿、石灰石、页岩、砂石等，其矿产开发形式多为露天开采，易造成部分山体植被破坏、河流堵塞、河湖污染、地下水疏干等生态环境问题，同时容易引发滑坡、崩塌、泥石流、不稳定斜坡、地面塌陷等地质灾害隐患，如天池镇、溪口镇滑坡，双河街道碎石场崩塌等地质灾害，对本地生态环境带来较大的破坏(图1)。
2.3 城市与产业转型需求迫切
矿产资源储量有限，随着其储量的不断下降，传统资源型城市的发展普遍会经历兴起、发展、高潮最终走向衰退的过程。华蓥市也是如此，“三线建设”时期因军工设市，被国家选定为工业基地，是国家三线建设光学仪器、机械加工工业基地和川东北能源建材基地，建有八大兵工厂;上世纪八十年代末及九十年代，大型军工企业逐渐外迁，城市发展转为以“一黑一白”(煤炭与石灰石)两种资源加工为主，城市逐步扩张;2006年以后，受资源枯竭和生态环境保护等方面影响，煤炭、石灰石等矿山开采陆续关停，产业转型需求迫切。同时，城市快速扩张时期粗放的建设模式带来的城市问题也逐步显现：城市风貌失序，老城建设过密，新区建设过高，整体开发强度过大;山水资源未得到很好的保护与利用，城市特征不突出，山体城市关系处理不佳，出现多处陡崖与深挖高切。在高品质发展与高品质生活的发展背景下，城市转型发展的需求也同样迫切。
3.华蓥在本轮规划中面临的突出问题
3.1 生态保护空间划定过大，用地矛盾突出
华蓥市现状生态保护红线范围较小，但自然保护地划定范围较大。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》文件中要求，“对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线;自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。”因此，未来自然保护地将纳入生态保护红线范围，成为生态保护核心区。华蓥市共涉及自然保护地三处，分别是华蓥山国家地质公园、四川华蓥山国家森林公园、华蓥山风景名胜区(表1)。由于三类保护地成立时间较早，划定标准与现行标准差别较大，导致保护区范围过大，且与现状建设用地、采矿探矿权、基本农田范围存在较大冲突。
表1 华蓥市自然保护地一览表
数据来源：《四川省华蓥市自然保护地摸底评估自查报告》
3.2 生态与农业保护任务重，发展空间不足
华蓥市保护空间种类较多，各类空间保护利用的诉求也各有差异。传统规划对于各类保护空间之间缺乏系统的梳理与统筹，导致规模冲突较大，除去生态空间、农业空间外，可供城乡发展的空间严重不足。
基于“三调”数据统计结果，华蓥全域总面积为463平方公里，除去不会减少的现状用地(包括建设用地、农村道路、湿地水域、田坎)共计86平方公里、耕地保有量任务141平方公里、林地保有量任务220平方公里，剩余面积仅为16平方公里。而华蓥城区较小，对于用地的诉求较大，若城区增量为10平方公里，则其余建设用地、其他农用地、园地等城乡发展和农业项目落地空间用地指标将十分局促。
3.3 城乡用地分散，难以适应动态集聚的人口趋势
山地地区受自然地形条件限制，城乡分布大多呈现分散、破碎化布局特征，村庄规模普遍较小且布局分散。分散式的布局对公共服务体系的配置提出了较大要求，很多地区公共因人口较少，规模较小而达不到公共服务配套标准(图2)。反过来，不完善的公共服务体系也进一步加剧了该地区人口的流出，人口呈现出向中心地区动态集聚的特征。因此，未来小城镇与大量农村地区的收缩与衰落将是必然趋势，本轮国土空间规划要重点关注收缩、集聚趋势下城乡空间布局发展，同时解决分散、破碎化布局下城乡融合困难等问题。
4.应对措施与规划策略
4.1 科学划定分级生态保护管控边界
深入梳理各类保护空间，科学划定分级管控边界。做好生态保护空间的“增”与“减”，增加除自然保护地外的饮用水源核心保护区、二级林地核心保护区等重点生态空间;减去自然保护地范围内由于历史遗留问题导致的矛盾冲突较大地区，协调好生态保护与各项国土开发活动之间的关系。依据生态保护强度等级划分不同生态保护空间管控边界，并提出相应的管控要求。
4.2 积极探索农业与生态空间兼容性
随着农业人口与农业劳动力的外流，山地地区普遍存在耕地撂荒与耕地面积大量减少现象，减少的耕地大多转化为经济林、园地等其他农用地类型。这类用地兼具农业空间与生态空间属性，多数用地为即可恢复地类，即在特殊条件下可迅速恢复为耕地使用。建议将这部分用地同时纳入耕地与林地保有量指标中，适当减轻生态与农业空间保护压力，为城市发展预留更多空间。为保障农业空间保质保量发展，优先划定核心耕地空间(优质耕地、集中连片耕地)作为永久基本农田，而针对非核心耕地，可进一步探索农业转型中的农业与生态空间兼容发展。
4.3 盘活存量用地，打开发展空间
山地地区乡村规模普遍较小，且城与乡、乡与乡之间交通联系较不便利，随着乡村人口的不断减少，未来大面积农村建设用地将荒置，“空心村”甚至是“无人村”将成为必然趋势。作为资源型城市，随着产业转型，原本的工业与采矿用地大多闲置或废弃，仅有少量工业用地作为乡镇工业用地被就地再利用。在土地资源紧缺与城市经济结构转型的大背景下，如何积极盘活及利用闲置或低效的存量土地是本轮规划中要解决的核心问题之一。积极推进土地整备工作，针对发展基础较好地区可就地再利用，针对发展基础薄弱地区利用“增减挂钩”政策进行用地指标转换，以达到国土空间集约高效发展。在此基础上应进一步寻求适应本地发展的存量土地盘活政策创新，建立完善的鼓励激励制度，最大化利用存量用地资源，打开发展空间。
5.对本轮国土规划编制与管理的建议
(1)刚性管控与弹性管理结合。本轮国土空间规划的实效长达35年，因此在规划编制过程中应着重厘清资源家底，明确生态与农业管控底线，对于边界、指标等内容提出刚性管控要求。同时为了应对城市发展的不确定性，制定弹性的应对策略，强化规划的包容性与弹性适应[4]，既注重严格刚性管控也注重预留弹性适应。例如对空间留白机制的探索，对未来城市宏观政策、社会经济结构变化、大事件大项目预留一定拓展空间。
(2)变静态规划为动态规划。打破传统规划中只需一套图纸和文本的成果形式，在规划实效内构建动态跟踪机制，对人口规模和结构变化、用地调整等方面进行及时评估与预判，对于变动较大或与事实发展与规划出入较大的情况进行适时空间政策调控。制定公共服务体系的动态调节机制，提前预留公共服务设施保障能力，动态监控区域内人口变化，根据实际人口规模与需求配置相应的公共服务设施。
(3)将蓝图规划转化为路径规划。本轮县级国土空间规划中对于“一张蓝图”有了全新要求，从规划“一张蓝图”式的“多规合一”延伸到现状“一张底图”的合一[5]，避免面对具体空间进行规划实施过程中出现的规划内容打架、管控空间重叠、审批部门众多等问题[6]。在此基础上，应将蓝图规划转化为核心任务与抓手，并与 “十四五”等发展战略规划结合起来，确保规划能用、管用、好用。——论文作者：王钰 肖磊 惠小明
