基于“互联网 + 政务服务”的行政审批制度改革 浙江模式实践与启示

发布时间：2019-08-19

　　摘　要：党的十八大以来，党中央、国务院大力推进简政放权，深化行政审批制度改革。党的十九大报告进一步提出以人民为中心，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。浙江省贯彻落实“放管服”改革的要求，依托“互联网 + 政务服务”，推行“最多跑一次”改革，提高政务服务效率，方便办事群众，增强群众获得感，推动政府治理现代化。本文深入分析了浙江模式的创新措施与取得的成效，对优化自然资源政务服务提出了几点启示，为进一步提高我部自然资源管理的能力与水平提供有益借鉴。

　　关键词：互联网 + 政务服务　行政审批　改革　实践

　　1 引言

　　党的十八大以来，党中央、国务院大力推进简政放权，深化行政审批制度改革，李克强总理在《政府工作报告》中指出：“大力推行‘互联网 + 政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”[1]、“我们一定要让企业和群众更多感受到‘放管服’改革成效，着力打通‘最后一公里’，坚决除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门。”[2] 党的十九大报告进一步提出了建设现代化经济体系和人民满意的服务型政府的要求，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，为群众办事生活增便利 [3]。浙江“最多跑一次”改革出发点就在于此。

　　浙江省贯彻落实《国务院关于加快推进“互联网 + 政务服务”工作的指导意见》的决策部署，以“放管服”改革为核心，充分运用“互联网 + 政务服务”，推进行政审批制度改革和“四张清单一张网”建设，从群众最渴望解决、最难办的事情改起，全面启动“最多跑一次”改革，是贯彻以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略，践行以人民为中心发展思想的具体行动，以政府的简政放权实现高效率、高品质、高标准的政务服务，换来群众的好口碑、企业的好体验、发展的好环境。

　　2“最多跑一次”改革背景

　　跑断腿，磨破嘴，盖不完的章，写不完的证明， “一直在路上”曾经是到政府部门办事群众心中的痛。 “办一张证，万里长征”、“跑的路多，办的事少”，这些抱怨总少不了挂在嘴边。在浙江，这种印象已日渐被打破，群众更多的体会是“最多跑一次”。

　　2016 年 12 月，浙江首次提出“最多跑一次”改革，旨在实现群众和企业到政府办事，在申请材料齐全、符合法定要求时，能够少跑、跑一次甚至不跑，实现一次性办成事，“跑一次是常态，跑多次是例外”[4]。2017 年 2 月，浙江省出台了《加快推进“最多跑一次” 改革实施方案》，认真梳理行政权力清单、部门责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单，依托浙江政务服务网，以“互联网 + 政务服务”为新动力，以大数据、云计算、移动互联网等新兴技术为支撑，以数据共享和流程优化为重点，以增强人民群众获得感为落脚点，开启变“群众跑腿”为“数据跑腿”的服务新模式，全面推进政府自身改革 [5]。

　　3“最多跑一次”改革的措施

　　3.1 首推“一窗受理、集成服务”

　　“最多跑一次”首先围绕行政服务中心这个群众和企业找政府办事的主要场所来展开，推行“一窗受理、集成服务”，由行政服务中心统一受理，按照职责分派部门审批，并作为第三方对各部门的审批情况进行跟踪督办、考核评价，倒逼办理条件和流程的标准化，实现受理与审批分离、审批与监督评价分离，改变当前部门自我受理、自我审批、自我评价的工作格局，全面提升政府行政效能，避免群众在不同部门之间来回奔波。

　　3.2 打造一体化网上政务服务体系，实现网上网下融合

　　浙江是全国较早开展“互联网 + 政务服务”实践的省份，2014 年 6 月，联动全省各级地方政府与部门的一站式政务平台——浙江政务服务网正式上线。浙江基于政务服务网及移动客户端(APP)为平台，搭建省市两级架构的政务云平台，建设覆盖省、市、县、乡、村五级的政务服务“一张网”门户，推进权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享，做到“一网通办”，以“数据跑路”代替“群众跑腿”。建立全省统一的电子政务实名用户身份认证体系，解决网上办事的身份真实性验证难题。建设全省统一标准的行政权力事项库、行政权力运行系统，支撑各级行政服务中心“一窗受理、集成服务”和部门业务全程电子化流转。

　　3.3 制定“最多跑一次”事项办理标准，以标准化促进规范化

　　“最多跑一次”改革，既包括政府服务群众前台界面改造，也包括后台政府内部流程优化、信息共享、力量整合等改革内容。浙江以“减层级、减事项、减材料、减环节”为抓手，制定省级标准《政务办事“最多跑一次”工作规范》，构建规范的办事事项和办事指南。对政府部门行政审批和公共服务事项，制定发布群众和企业到政府办事“最多跑一次”地方标准，明确办理条件、办理材料、办理流程，以标准化促进规范化、便捷化，保障改革真正落地。

　　3.4 积极推广网上在线服务，全面加强便民服务平台建设

　　推行“网上申请、信任在线、办结核验”，规范电子文件的管理工作，推广电子签章。2017 年 2 月，浙江省政府办公厅印发了《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》，建设全省统一的电子印章、电子档案、电子证照技术体系，实行“一键归档、单套保存、一站查询”的行政审批电子化归档模式，为政务服务全流程在线运行提供保障。依托政务服务网开发“综合受理”专用平台、电子证照库平台、信息共享平台、电子监察平台等，为“最多跑一次”改革提供全方位的技术支撑。

　　3.5 着力打通信息孤岛，加强数据资源整合共享

　　大力推行部门间数据共享，出台了《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，对公共数据和电子政务管理与应用、安全与保障等做出规范，加快实现业务部门信息系统、数据资源的整合互通。建立统一的大数据共享服务平台，打通信息孤岛，坚决杜绝出现新的信息孤岛。建立公共数据库，让数据流和业务流同步，实现“一次录入、大家共用”和“一个数据用到底”。梳理确认数据共享需求，2017年3月下发了第一批《省级公共数据共享清单》，向各级政府机关、行政服务中心先行开放 29 个省级部门、2600 个公共数据项的共享权限，将数据共享转为网上内部核查，实现事项办理材料流程精简。

　　3.6 强化事中、事后监管，以更有效的“管” 促更大的“放”和更优的“服”

　　转变“重审批、轻监管、弱服务”的传统管理模式，从“严进宽管”转向“宽进严管”。浙江省提出 “服务零距离、监管不扰民”，推进“最多跑一次” 改革向事中、事后监管延伸。联动推进行政审批制度改革、综合行政执法体制改革和社会信用体系建设，在进一步精简事前审批的同时，探索智慧监管、审慎监管，全面推行“双随机、一公开”监管，推动行政处罚等监管信息全面纳入信用体系，构建“事前管标准、事中管达标、事后管信用”的监管体系。

　　4 取得的成效

　　“最多跑一次”，是服务承诺，更是责任担当，是供给侧结构性改革的有效制度供给，是从理念、制度到作风的全方位深层次变革，其带来的是政府职能的深刻转变、权力运行方式的深刻变革和“互联网 + 政务服务”的深化运用 [6]。从“跑多次”到“最多跑一次”的变化不仅是表面上办事次数的简单量变，实质上是倒逼各地各部门，集中力量把该放的权放掉、该管的事管好、该服务的服务到位，促进体制机制创新，提升政府办事效率，让人民群众有更多获得感。通过简政放权释放改革红利，减政府权力的“痛”来换得企业、群众办事的“爽”，用政府自身一时的痛换来人民长远的利，让群众“一直在路上”转变为“最多跑一次”，既是全面深化改革的客观要求，也是我们党以人民为中心的发展思想、“全心全意为人民服务”宗旨的实践体现。

　　4.1 推动了行政审批制度改革

　　“最多跑一次”改革全面落实“放管服”要求，建立简政放权、转变职能的有力推进机制，实现减权、限权、治权和优化服务的有机统一，做到审批更简、监管更强、服务更优。浙江省国土资源厅推行行政审批职能整合和集中改革，理顺部门职责关系，推进“审管分离”，成立行政审批处，实行审批事项统一受理、集中审批，使原来由多个部门办理的事项变为一个部门办理。嘉兴市南湖区通过将分散在不同部门的审批事项、职能和人员集中归并到新设立的行政审批局，由行政审批局一个部门承担原有 16 个部门的 255 个审批事项，由原来盖多个部门的章变成“一枚公章管审批”。通过审批事项进驻大厅到位，审批事项大厅办理授权到位，强化大厅的现场管理能力，避免企业群众办事两头跑，办事人员办事跑两头，有效减少了审批环节和审批时限，推动了部门审批权与监管权相分离，行政部门能集中更多精力加强事中、事后监管[7]，对深化机构改革提供了有益的基层探索。

　　4.2 切实提高了政务服务水平

　　优质高效的政务服务，是党“为人民服务”的宗旨在政府行政领域的体现，是对过去管理型政府的根本超越。浙江运用在互联网领域的优势，将互联网、大数据与政务服务紧密结合起来，深化“四张清单一张网”改革，优化政府职责体系，推进“互联网 + 政务服务”，全面提升政务服务质量，加快迈向“数据政府”、“智慧政府”。浙江省国土资源厅按照“最多跑一次”事项“八统一”梳理工作要求，把规范“办事清单+办事流程+办事指南”作为全省国土资源“最多跑一次”改革的重要内容，通过开展县级代填报服务、重大项目提前介入、专人服务等方式，上下联动，提升了项目用地的报批服务水平和审批速度。嘉兴市南湖区通过公开“最多跑一次”事项清单，细化“最多跑一窗”告知清单，实行“一单申请”、“一窗受理”、“一次踏勘”、“一科办结”、“一证覆盖”、 “一档归并”，办理审批事项平均少跑 7 次，少跑 3.9个窗口，申报材料减少了 43.3%，审批时间比法定期限减少了 94.3%，降低了办事的成本，提高了企业和群众办事的满意度。

　　4.3 改革措施有力，人民群众获得感明显提升

　　“最多跑一次”改革把做好优化服务的“乘法” 放在突出位置，着力为群众办事提供“店小二”式服务。政务服务能网上办理的就网上办理，必须现场办理的减次数、减时间，一大批与群众生活密切相关的民生事项实现“最多跑一次”，大大减少了群众办事的奔波之苦和心情之烦，营造了便民高效的政务环境。浙江省国土资源厅将涉及国土业务的 24 大项行政许可事项全部纳入到浙江政务服务网审批，积极推进探矿权、采矿权使用费等非税收入通过统一公共支付平台直接支付。聚焦重点，全面实现不动产登记“最多跑一次”，设立集交易、税收、登记于一体的不动产登记综合受理窗口，平均提速 50% 以上。嘉兴市南湖区建立预约咨询“快车道”、绿色专窗“直通道”、定制专线“加速道”，让数据跑、代办跑、专员跑、快递跑。办事群众普遍认为现在办事程序简化了、办事效率提高了、办事时间缩短了，对“最多跑一次” 改革成效满意率达到 95.7%，88% 网民表示“到政府办事比以前更加方便”。真正做到想民之所想，急民之所急，办民之所需，干民之所盼，极大地增强了群众的获得感和幸福感。

　　4.4 撬动党风廉政建设，规范权力运行

　　“最多跑一次”改革以“治权”为重中之重，着力健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，扎紧制度的笼子。特别是通过全面整合和优化审批流程，推动政务服务标准化、法治化，强化群众参与、群众评价、群众监督，推动政务公开，使权力运行变得更加规范有序、公平透明。加强放权事项监管，确保改革放权“放而不乱”，巩固完善行政审批制度改革成果。浙江省国土资源厅出台了《关于加强下放权力事项监督管理的意见》(浙土资发〔2014〕34 号)，完善各项监管制度，落实监管措施和手段，强化全程监管，落实责任追究，加强效能监察。管住权力的“任性”，革除与审批发证相关联的寻租权力和不当利益，铲除滋生腐败的寻租空间。

　　5“最多跑一次”改革的启示

　　借鉴浙江省“最多跑一次”改革的举措和经验，对进一步优化自然资源部国土资源政务服务，提高国土资源管理能力和水平，启示如下：

　　5.1 规范行政审批管理体制和运行机制

　　进一步理顺管理体制，加强部政务大厅的主体地位和功能定位，强化部办公厅对政务大厅的指导，推动所有审批事项和审批人员真正意义上的归口管理。政务大厅不能只做行政审批材料的收发室和转运站，要加强工作统筹，提高部政务大厅全流程协调力度，形成政务大厅和业务司局的联动机制。推动规制流程再造，将业务司局的受理权剥离授权给政务大厅，按司局设定的标准化条件和流程，“一窗受理、集成服务”，促进业务协同办理，变“群众来回跑”为“部门协同办”，形成以部政务大厅为依托的高效、廉洁、便民的行政审批管理机制。

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