土地利用规划管理的供给侧结构性改革

发布时间：2022-06-08

　　摘要：研究目的：构建土地利用规划供给侧结构性改革框架，发挥土地利用规划配置土地要素的关键基础和完善土地利用结构的核心作用，在供给侧结构性改革中优化土地供应的数量、空间和时序结构。研究方法：文献研究，比较分析，案例研究。研究结果：在系统论视角下，土地利用规划的供给侧结构性改革应从协调、有序和系统三个视角出发，从数量角度提高土地利用供求的匹配度和土地利用效率，从空间角度统筹各类横向规划布局和各级主体纵向行政尺度，从时序角度协调规划的机动弹性、细节空间和地类动态变更机制。研究结论：土地利用规划的供给侧结构性改革应坚持协调的系统观、有序的系统观和动态的系统观，着重对土地利用中的数量关系、空间关系和时序关系进行调整，形成功能协调、层次有序和动态反馈的土地利用规划制度，促进土地资源的高效配置，进而推动国民经济的调整和升级。

　　关键词：土地管理;土地利用规划;供给侧结构性改革;土地利用结构;土地空间布局;土地供给时序

　　1 引言

　　自 2010 年起中国 GDP 增速逐渐放缓，从 10.45% 降低至 2015 年的 6.9%，很大程度上与之前长期采用的需求侧经济管理战略相关。在 2015 年 11 月 10 日召开的中央财经领导小组第 11 次会议上，习近平同志首次提出了供给侧结构性改革的要求，之后随着内涵逐渐深化和丰富，供给侧结构性改革已成为了现阶段国家经济管理中的核心，旨在通过对阻碍生产要素高效组合和配置体制机制进行变革，以发挥市场在资源配置中的决定性因素，矫正目前中国经济供需错配的问题，提高全要素生产率，推动经济结构升级[1]。作为供给侧的重要组成部分，土地的供给侧结构性改革主要针对土地要素配置扭曲问题，旨在降低制度供给成本，优化土地供应的数量、空间和时序结构，主要包括土地利用规划、整治、储备、流转和利用等多个环节[2]，其中土地利用规划作为土地利用的“龙头”，是配置土地要素的关键基础和完善土地利用结构的核心，是政府纠正土地市场失灵的重要手段，对于供给侧结构性改革中土地要素再配置具有至关重要的作用。

　　然而，结合供给侧结构性改革的目标和任务，当前土地利用规划存在着功能定位欠准确、编制技术欠科学、管理模式欠完善等诸多问题，尤其是缺乏对土地利用规划如何在土地供给侧结构性改革发挥其应有作用的整体研究和系统分析。当前供给侧结构性改革研究多集中于宏观层面，关注于供给侧结构性改革的理论依据、内涵体系、路径建议[3]等。专门针对土地供给侧结构性改革的研究较少，而现有的研究多从土地审批制度、土地供应制度、土地市场、土地整治等角度研究土地制度供给侧结构性改革的需求和路径[4-7]，而虽然少数研究从建设用地角度进行了土地规划方面的讨论[8]，但缺乏在深入探讨供给侧内涵本质的基础上对土地领域供给侧结构性改革中的核心制度 —— 土地利用规划制度的供给侧结构性改革的整体研究和系统分析。基于此，本文从系统论的角度出发，提出了土地利用规划的供给侧结构性改革的理论框架，并以北京市海淀区土地利用总体规划调整完善作为案例对框架进行了应用和佐证。

　　2 系统论视角下的土地利用规划供给侧结构性改革

　　系统论由 20 世纪 40 年代美国生物学家 L.V. 贝塔朗菲首次提出，主要思想是对不同学科、不同系统中的共同性进行综合研究[9]。系统论将系统定义为“相互联系、相互作用着的诸元素的集合或统一体”，是由若干要素依据一定规则以某种方式组合而成的有机体，具有某种或者某几种特定的功能。系统具有整体性、层次性、复杂性等特征，其基本规律是对系统存在的状态、演化形式、发展趋势、系统内外部相协调的描述[10]。系统良好运转的关键在于合理的功能目标以及与之相适应的系统结构与动态反馈机制。土地利用规划根据自然条件、社会经济条件和国民经济发展的需要对有限的土地资源在各部门之间进行配置，通过优化土地利用结构和土地利用分布，最终目标是达到土地总供给和总需求的平衡[11]。土地利用规划的供给侧结构性改革可以从数量、空间和时序这三个主要路径归纳为协调的系统观、有序的系统观、动态的系统观三个维度[12] (图 1)。

　　2.1 协调的系统观下土地利用规划供给侧结构性改革

　　根据系统论的观点，系统是由各个要素组成的相互联系的整体，各要素互相影响，互相制约，通过一定的组合方式形成了单独要素所没有的新功能。结构和功能是一体的，结构和功能相辅相成，结构决定目标功能，目标功能引导结构。土地利用结构是产业结构的直接反映，产业结构可以通过土地利用结构来体现，产业结构的调整就是土地利用结构的调整;土地利用结构优化就是以土地利用系统功能最大化为目标，将一定数量的土地合理的配置到各个用地部门中，使土地资源得到合理安排[13]。土地利用规划的目标和功能是要推动国民经济的持续健康发展，为国民经济社会的各部门提供空间载体，因此土地利用规划需要将土地利用与产业、人口和环境的变化协调统一，对土地数量在各部门间进行调适和分配，通过土地利用结构的调整促进国民经济结构的调整。基于此，土地利用规划的供给侧结构性改革需要坚持协调的系统观，将土地利用规划与功能目标协调起来，正确处理国民经济中各部门、各环节在土地资源上的数量关系。

　　供给侧结构性改革首先就是要通过对生产要素的重新组合和配置，提高全要素生产率，推动产业结构升级，逐步淘汰高产能、高污染产业，提升战略性新兴产业、生产生活性服务业的发展水平，使产业结构迈入中高端水平。因此，土地利用规划供给侧结构性改革的首要目标就是要增加土地要素的有效供给，通过优化全域土地利用结构，从数量角度提高土地利用供求的匹配度和土地利用效率。第一，要重点保障基础设施与公共服务、战略性新兴产业、生活宜居与生态提升、区域精准扶贫等功能的用地指标，还要从综合效果出发合理评价土地利用综合效果，淘汰高耗能、高污染等传统产业用地，从禀赋需求、产业系统角度出发评判部分新兴产业与区域长远发展的契合度。第二，供给侧结构性改革要求政府需要充分发挥底线管理的作用，从而为市场机制运转提供良性环境，纠正市场失灵。土地利用规划作为重要的政府调控手段，要结合经济社会发展，科学划定和管理“三线”，即耕地红线、生态红线和城市增长边界红线，在推动经济持续发展的同时保障粮食安全和生态安全所必须的土地资源数量底线。第三，生态文明是供给侧结构性改革的基本前提，供给侧结构性改革应以生态文明建设为指导，坚持绿色发展的理念，实现人与自然和谐共生。因此，土地利用规划在供给侧结构性改革时要着重保障生态用地供给，增加生态用途土地的用地指标，为生态建设提供必要的土地资源和空间载体，通过创新土地用途分类，将生态用地纳入现行土地利用现状分类体系中，处理生态用地、生活用地、生产用地之间的关系，促进“三生”空间协调共生。此外，结合供给侧结构性改革对城乡一体化发展的要求，土地利用规划的供给侧结构性改革要坚持城乡协调发展的理念，统筹城乡用地数量和土地利用结构，防止城市过度蔓延，对特大城市要采取建设用地指标减量措施，推动城市存量建设用地挖潜;同时，通过农村居民点整理、中心村改造等方式推动农村建设用地高效利用。

　　2.2 有序的系统观下土地利用规划供给侧结构性改革

　　系统具有层次性，即系统的内部形成有序的体系，系统的各个构成部分以一定的规则和层次组合在一起进而形成了系统[14]。土地利用规划需要对土地空间布局进行优化，而空间具有横向层次和纵向层次两个方面。横向空间层次是不同土地利用方式之间的空间分布关系，而纵向层次是不同层级的主体基于土地利用活动所产生的空间尺度关系。土地利用规划在横向上应当统筹协调各类空间规划之间在土地空间上的分布，纵向上要引导各级土地利用主体进行不同空间行政尺度的安排。

　　在横向关系上，供给侧结构性改革的基础是国民经济中的各个部门在空间的合理分配，要求对空间全域进行统筹与协调，但是在中国目前的空间规划体系下，不同职能部门根据自己的理念对相同土地空间进行规划，使得各区划与土地用途分区具有一定的交叉或重叠性，规划间的协调困难[15]，“多规”冲突情况普遍。因此，土地利用规划的供给侧结构性改革就要调节不同空间利用规划对土地空间的需求，构建“多规合一”的立体空间规划体系，在发挥土地利用规划功能的同时促进空间规划的完善，最终促进形成空间规划“一张图”与云平台[16-17]，将土地用途管制规则与其他规划管理手段整合，形成引导分区资源配置的政策合力，同时发挥土地整治规划在优化资源配置上的作用。此外，供给侧结构性改革中对政府进行底线管理的要求不仅应该从数量关系上进行配置，还要从空间层次上予以落实。土地利用规划的改革中要处理好各类规划的底线要求，通过土地用途管制、建设用地空间管制等手段保障生态红线、耕地红线和城市发展边界的落实。在纵向尺度上，供给侧结构性改革的重点是要对不同市场需求进行相应的供给配置，因此土地利用规划要根据供给侧结构性改革的要求重塑总体规划、详细规划、专项规划的体系骨架，逐步细化服务市场。其次，供给侧结构性改革落实到各级政府的职能转变上，应该有不同的工作重点。当前在中国县级及以下土地利用总体规划中，往往存在分区结果在空间上过于零碎，分区方案难以落实的问题。因此，土地利用规划改革中要建立差别有序的纵向规划体系，完善包含战略性、政策性、控制性三个维度和“国 — 区域 — 省 — 市 — 县 — 乡 — 村”7 级层次的纵向行政体系。

　　2.3 动态的系统观下土地利用规划供给侧结构性改革

　　系统是复杂的，系统内各个要素互相作用同时又与系统外部不断互动反馈，推动系统不断更新，系统内部和来自于外部环境的反馈信息会随着时间的推移而发生变化。随着供给侧结构性改革的开展，当前的经济发展状况和过去相比会发生变化，而当改革随着时间的演进而深入，未来的发展方向也会与现在有所不同。土地利用规划是对未来土地利用的一种预测，本身就具有不确定性和灰色性[18]。因此，土地利用规划的供给侧结构性改革需要坚持动态的系统观，处理好土地供给的时序关系。

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　　首先，土地利用规划在供给侧结构性改革中，面对的是一个变化的结果和可能产生变化的未来，是时间维度上的一个截面状况。因此土地利用规划的供给侧结构性改革应当建立一个动态评价与反馈机制，对土地利用根据所处时间点的不同而做出相应安排。在此基础上，供给侧结构性改革要求以市场机制主导要素分配，而市场需求会随着时间的推移而演变，对土地利用的要求也会因时因地产生变化，因此土地利用规划的供给侧结构性改革应当为这种市场难以准确预测的变化预留弹性空间，消弭土地利用适应复杂经济变化的潜在障碍，推动土地利用方式能够因经济结构调整而进行必要的转换，最终实现土地要素的再配置以推动未来经济的持续发展[19]。具体来说，就是要建立“刚弹结合”的指标体系和张弛有度的管理规则。一方面增加规划指标在数量、空间等方面的机动弹性，为土地利用能够及时应对产业结构调整而预留空间，以适应时序演变过程中产生的不确定性;另一方面通过树立“绿图规划”的思想，即对规划骨架性内容进行设计，为使用者在未来根据具体环境变化完善细节预留空间;同时平衡各种土地利用方式在时间维度上的变化，完善地类变更机制，为土地利用随着外部环境的不断变化在时序上进行调整提供可能。

　　3 北京市海淀区土地利用总体规划调整完善——案例佐证

　　在供给侧结构性改革、京津冀协同发展和生态文明建设三大宏观政策的外部环境要求下，北京市海淀区面临着产业结构调整、区域协调发展和生态建设等具体要求，现行的 《海淀区土地利用总体规划(2006 — 2020 年)》已经无法满足现实经济社会的新情况，应当进行调整完善。基于此，结合实际情况，本文从功能协调、层次有序和动态反馈出发，运用前文所述的改革框架，提出了《海淀区土地利用总体规划(2006 — 2020 年)》的调整完善路径。

　　3.1 研究区域

　　北京市作为国家首都，是中国的政治中心，拥有丰富的科技资源和人才资源，资本积累丰厚，经济发展水平处于全国前列，供给侧结构性改革步伐走在全国领先位置。同时，北京还面临着京津冀协同发展战略的要求，而京津冀协同发展对北京的核心要求就是生态建设、产业结构和人口结构的调整，这也是供给侧结构性改革的题中之意。而海淀区作为重要的“城六区”之一，位于北京市的西北部，科研院所林立，高等院校密集，经济发展迅猛，文化旅游资源丰厚，中央、军队机关众多，拥有首都政治和科技、教育、人才优势以及文化、自然地理优势等明显的区位功能优势和资源优势，也是国家高新技术产业基地之一(图 2，封三)。

　　3.2 系统论视角下海淀区土地利用总体规划调整完善

　　根据总体部署，北京市未来发展一是要疏解非首都功能，二是要强化首都核心功能，实现疏功能、减人口、聚人才、谋发展、优服务、惠民生。海淀区的未来功能定位是具有全球影响力的全国科技创新中心核心区，服务保障中央政务职能的重要地区，国家历史文化传承发展的典范地区，生态宜居和谐文明的示范区以及高水平新型城市化发展路径的实践区，并提出中关村科学城扩大至海淀全域。这既为海淀区进一步转变经济增长方式、优化产业结构布局、探索土地开发利用新模式提供了良好的机遇，又给土地利用规划和管理工作提出了新要求，包括调整耕地和基本农田保护、统筹城乡建设发展新空间、构建土地生态安全格局和创新土地规划管理新机制等。现行海淀区土地利用总体规划并不能完全适应当前国民经济在土地利用上的需求，而整个调整完善思路的推进都应该紧密结合外部环境的这种变化(图3)。

　　3.2.1 协调的系统观下海淀区土地利用总体规划调整完善 基于供给侧结构性改革等要求，从京津冀协同发展战略角度出发，海淀区的首要任务是要有序疏解非首都功能，根据《北京市新增产业的禁止和限制目录》，严格控制增量，严禁新增农林牧渔产业，加快高能耗、低产出的一般性产业退出，调整企事业单位和集体经济业态调整升级，推进中关村核心区创新发展。基于协调的系统观，海淀区土地利用总体规划调整完善要针对海淀区目前的产业结构要求，对土地利用指标和数量结构进行相应的调整，调节土地利用结构。因此，在海淀区土地利用总体规划调整完善首先要根据海淀区和北京市的产业调整、退出等安排，削减建设用地总量，尤其是减少高能耗、高污染等禁止类产业的用地指标，控制新增产业的土地供给增量，但是对未来重点建设项目，根据项目性质、级别酌情赋予建设指标，保障重点项目落地，对中关村核心区进行集中用地安排，尤其是要适当增加创新类新兴产业的土地指标供给。其次，针对海淀区产业发展提出严格控制农林牧渔产业的增量，海淀区土地利用总体规划调整完善中应根据农业发展战略核减耕地数量，但基于耕地保护的要求，应当增加永久基本农田的保护率。此外，海淀区承担了推进首都生态建设的重要任务，因此规划调整完善中应对土地资源的数量配置进行优化，增加生态用地供给，实现绿色空间的增加(图 4)。

　　3.2.2 有序的系统观下海淀区土地利用总体规划调整完善 有序的系统观下，土地利用规划的供给侧结构性改革应当从横向上协调各类空间关系，从纵向上统筹不同空间尺度的土地利用。结合区域情况，海淀区土地利用总体规划的调整完善首先应当与海淀区城市规划、“十三五”发展规划等进行磨合，协调经济发展、城市空间资源配置，同时结合其他部门规划综合分析各部门的土地空间布局需求，在土地空间上落实“一轴一带两区多点网络型开放式”的布局，统筹经济发展、城市空间、生态建设、重要交通建设用地建设的空间关系。另一方面，海淀区土地利用总体规划的调整完善中要结合海淀区“南城北乡”的空间发展特点，着力解决海淀区在这种区域发展差异下的各类空间关系冲突和矛盾，可将海淀区划分为 3 大整治分区和 54 个整治功能单元，编制土地整治功能单元规划，一是通过万亩良田工程、乡村人居环境提升工程、山水林田湖综合整治示范、产业园区节地、城镇更新 5 大整治工程，横向层次上对海淀区土地空间布局进行统筹安排，二是通过土地整治专项规划的编制有效地补充和完善海淀区和北京市的现行土地利用规划体系(图 5)。

　　3.2.3 动态的系统观下海淀区土地利用总体规划调整完善 动态的系统观下，土地利用规划的供给侧结构性改革一是要以动态评价和反馈机制从时间截面上调整土地利用规划中不符合现状发展的内容，二是要建立弹性空间提高土地利用规划对未来发展变化的适应性，调节土地供给时序。北京市包括海淀区在内已经在土地利用总体规划的管理和实施中探索了“动态维护”机制。动态维护机制是为了弥补原有规划预测不足的缺陷，更好满足社会经济发展需求，在明确相关项目必要性与重要性的基础上，通过一定的标准和规范的程度，局部修改原有规划的指标性质、数量与布局等方面的规划调整机制。在供给侧结构性改革下，从动态的系统观出发，海淀区土地利用总体规划的调整完善中一是要继续完善动态维护机制，整合现有的动态维护成果，提高动态维护机制的科学性;二是要充分发挥动态维护机制的作用，进一步提高土地利用总体规划适应经济发展变化的弹性(图 6)。

　　4 结论与讨论

　　在供给侧结构性改革的背景下，土地利用规划作为实现土地资源的供需平衡、优化土地资源配置、提高土地资源生产效率的重要手段，对国民经济结构调整、社会经济的健康发展至关重要。本文基于对土地利用规划的现有理论，运用系统论，对土地利用规划在供给侧结构性改革下的改革框架进行了探索性研究和分析，并以北京市海淀区为案例进行了应用，提出了海淀区土地利用总体规划的调整完善路径。研究发现，土地利用规划的供给侧结构性改革可以从功能协调、层次有序、动态反馈三个层面进行：从功能协调出发，土地利用规划的改革应当着重调整土地利用中的数量关系，通过土地利用结构调整引导并推动产业结构升级调整，严格进行底线管理应对市场失灵;基于层次有序，土地利用规划的供给侧结构性改革需要从横向布局和纵向体系两个方面处理各类土地利用方式之间、不同尺度之间的空间关系，通过优化土地空间布局提升土地资源空间分配的有效性;基于动态反馈，土地利用规划的供给侧结构性改革需要建立规划编制、实施和监控中的动态评价和反馈机制，增加弹性空间，使土地利用规划成为一个开放的系统，以及时应对经济发展中的变化，调适土地供给时序，实现土地资源供需动态平衡。

　　应当注意的是，协调、有序和动态这三个维度的系统观并不是孤立存在的，三个维度之间存在互相影响、互相促进的共生关系。基于此，土地利用规划的供给侧结构性改革中，数量结构的调整必然会涉及空间布局的重构，土地空间布局的变化也需要对土地数量配置进行协调，而土地利用结构和土地空间布局的动态变化就是土地供给时序的反映。同时，在数量、空间和时序三个维度下的土地利用规划涉及的具体内容在供给侧结构性改革下也是相互关联的，例如，三生空间在用地数量上的变化必然与其用地布局调整相适应，而统筹三生空间用地关系是基于当前发展要求从时序上进行动态调节。因此，土地利用规划的供给侧结构性改革应当从这三个维度的整体出发，才能真正通过土地利用规划促进土地资源的高效利用，最终实现土地这一重要的生产要素在数量、空间和时序上的再配置，从土地利用角度进行制度供给的改革。——论文作者：严金明，张雨榴，夏方舟

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