清代财税制度对现代财税改革的启示
发布时间：2022-05-07
摘 要：财政是国家治理的基础和重要支柱，政府职能的有效发挥要靠财政强有力的支撑。鸦片战争后，西方财税思想传入中国，使清王朝财税体制受到诸多挑战，为此，清政府进行一系列财税改革以解决财政危机。财税治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分，借鉴历史经验并不断创新是实现我国财税现代化的重要举措。
关键词：财税改革 清末 财税现代化
一、清代财税制度概述
作为一个统治中国268年的王朝，清政府统治期间内外环境发生了巨大变化。对外，西方资本主义国家先后进行工业革命，生产力得到极大提升;对内，清政府实行闭关锁国，经济停滞不前。西方国家通过工业革命不断提升本国生产力，而清王朝则选择封闭国门，经济严重落后于西方国家，这种消极的应对措施对后世具有深远影响。
清王朝的财税制度可从鸦片战争前后两个时期来讨论。鸦片战争前，清政府财税制度主要沿袭明代，期间虽有一些改革，但总体跟明代财税制度保持一致;鸦片战争后，西方列强侵入，一些新的财税思想传入，对清王朝财税制度产生了重要影响，并且随着工商业的发展，清王朝财税制度不断向近代财税制度靠近。
(一)清王朝财税制度概况
1.鸦片战争前。这一时期，清王朝的财政制度大致可以概括为四个方面：第一，清政府在各地区设置了相应的财政机构以有效管理全国财政，这些机构只是中央财政机构的分支或代理机构，对中央负责。第二，清王朝专门设置了一套管理漕粮的机构，以切实保障京师安危，其他下设部门均受漕运总督管辖节制。第三，清王朝对盐政设有一套较为完整的管理机构，关税也设有专门的官员和机构进行征收管理。第四，清王朝对天赋征收制度、考成制度、解协饷制度、奏销制度、库藏制度、交代制度六个专项设置了比较严格的财政管理制度。
鸦片战争前期，田赋、漕粮、盐课、关税、杂赋、耗羡是清王朝的主要税种。田赋是一种土地税，即征收土地收益的直接税;漕粮从性质上讲，也是田赋的一部分，从税制上讲，它从田赋派生出来成为一种独特的制度，因其主要供给中央政府官员及驻军之需，在财政上进行特别管理，称为漕政;盐课即食盐消费税，是向每个食盐消费者征收的一种间接税;关税是一种商品通过税，是鸦片战争前清朝财政收入的第三大来源，包括国内贸易的内地关税和对外贸易的海关税;杂税是除了田赋、盐课等正项税以外其他名目繁多、收入较少的税目，鸦片战争前清朝杂税收入一般维持在100万两以上;耗羡是一种附加税，上述田赋、盐课、关税、漕粮、杂税均带征耗羡。
2.鸦片战争后。1840年，鸦片战争爆发，西方列强打开了中国大门，极大破坏了我国的领土主权和安全，中国的经济、政治等都受到重大创伤，同时，一种新的生产方式也悄然地影响着我国各阶层，下至最底层农民、小商人，上至皇帝大臣，一些知识分子也受新生产方式的影响，开始用全新的视野看待世界的参差，从林则徐、魏源的“师夷长技以制夷”到洋务派的“师夷长技以自强”，再到维新派的“变法”，最后到清末新政，都体现出西方思想对清王朝的影响。
就财税来看，鸦片战争后，新生产力的出现使商品经济和对外贸易快速发展，现代工业逐渐兴起，清王朝财税制度也因此发生了很大变化，主要体现在地方财政势力崛起，税收种类扩大，税收数量迅速增长，税收结构发生变化，税收方式不断改进。
(二)清政府财政收支概况
1、鸦片战争前。鸦片战争前，清政府通过两项举措保障财政平稳运行。第一，清朝初期，鉴于明朝课征重税导致朝廷腐败、民怨沸腾的教训，清政府开始轻摇薄赋，减轻人民负担，这一举措使政治局面逐渐稳定，经济和社会充分发展。第二，清朝财政收支遵循“量入为出”的原则，支出数额严格控制在收入总额范围内，即使因突发事件增加财政支出，也要经过严格的审核。在清政府双重政策的指引下，清王朝财政盈余也逐渐增多。由上表可知，各时期财政都有结余，乾隆时期，财政结余一度达到上千万，财政支出严格控制在收入的范围之内，总体来说，鸦片战争前期清王朝财政状况良好。
2.鸦片战争后。鸦片战争后，由于太平天国运动的发生以及地方财政势力的崛起，极大扰乱了清王朝财政收支，为应对战争的需要，财政支出迅速增加，财政收入锐减，财政状况呈急剧恶化趋势。
从表格来看，鸦片战争以后，清王朝财政收支状况发生了很大改变。1840年到1885年间，受太平天国运动爆发等诸多因素的影响，清政府财政盈余相较于鸦片战争前大大减少，一定时期清政府财政处于亏空状态，原先的财政收支遭到战争的破坏。由于这一时期战争频繁，所以缺乏详细的统计资料。从光绪初年至甲午战争期间，由于内战结束、经济发展，清政府财政逐渐恢复，1889 年财政盈余接近1000万两，财政收支逐渐恢复平衡。
二、清末财税改革的原因
(一)西方财税思想的传入
西方资本主义国家开展工业革命后，生产力和经济得到较快发展，伴随着经济的繁荣，西方国家逐渐完善财税制度以适应发展的需要，这一时期，公共财政理论逐渐成为西方经济理论界关注的焦点。鸦片战争后，西方先进思想不断传入我国，使我国知识分子也开始探索推动财税发展的道路，在我国引入财税制度贡献比较大的有郑观应、陈炽、梁启超、严复以及一些开明的官员。郑观应较早的认识到保持国家预算收支平衡，严格控制财政赤字是保证国民经济稳定、协调发展的前提条件之一;陈炽的主要思想和主张是希望由民众掌握财政收支管理大全;梁启超认为要使财政收支井然有序，应重视预算编制的作用;严复认为纳税是公民义务，而政府应取之于民，用之于民。这些观点的提出，推动当时清政府进行财税改革，并对以后的财税改革产生了深远影响。
(二)财政危机加重
一方面，巨额战争赔款使清王朝财政出现严重危机。甲午战争以及八国联军侵华战争都给清政府乃至全国人民带来了巨大创伤，战争失败后，清王朝被迫签订一系列不平等条约，条约规定巨额赔偿款，在此压力下，清政府不得已向列强借款，还要负担高额利息，如此巨额的开支对清王朝原本缺乏弹性的财税体制更是雪上加霜，造成严重的财政危机。自甲午战后直至辛亥革命，清政府始终没有摆脱战争赔款的阴影。
另一方面，清朝财政管理体制存在弊端。清王朝初期，财政高度集中，财政机构和财政体制没有中央和地方之分，只有“内”、“外”之分，这种高度集权的财政管理体制，一定程度上对国家财政的平稳运行起到了积极作用，但也严重抑制了地方积极性，影响地方政府作用的发挥。太平天国战争爆发后，地方财政势力迅速崛起，财政重心逐渐下移至地方，原有中央集权的财政体制遭到破坏，中央与地方关于财政收支的矛盾也越来越突出，清末进行财税改革显得尤为重要。
(三)资本主义经济的发展
晚清时期商品经济快速发展。税制能够体现一国经济结构的变动，我国税制大体经历了两个发展阶段：一是从古老的直接税到间接税，二是从间接税到现代直接税。在以农业为主的时代，税收的主要来源为农业收入，其课税对象主要为土地和人丁;随着工商业的发展，税收的主要来源为工商业收入，课税对象为商品销售收入、劳务收入等。晚清以来中国税制实现从以农业税收入为主到以工商税收入为主的转变。鸦片战争后，随着西方先进生产力的传入，传统封建经济开始逐步瓦解，取而代之的是新的生产力和生产方式，商品经济得到一定程度的发展。表4为晚清四大税种的征收数字，大体反映了晚清税收结构的变化。
由表 4 可知，1849 年之前清政府没有厘金收入，农业税占四项总数额的比例达到70%多，而盐课和关税加总起来才占到总数额的20%多，这一时期，清政府财政收入主要依靠农业税。从1885年起，清政府财政收入中增加了厘金收入，并开始征收工商税收，四项税收比例也发生了极大变化，农业税比例下降到40%多，而盐课、厘金和关税加总比例达到 50% 多，直到 1911 年，农业税比例下降到 27%，盐课、厘金和关税总比例达到73%，说明清政府已经成为一个以工商税收入为主的国家。
三、清末财税改革的主要内容
(一)清末财税管理机构的改革
中央财税管理机构的改革。太平天国运动导致地方财税势力不断扩张，拥有高度自治权，严重影响了中央财政收支，中央与地方财税矛盾日益激烈。为此中央政府开始一系列财税机构改革，以解决中央与地方矛盾，缓解财税危机。具体措施有：一是改革户部，清政府将原有的户部改为度支部，度支部有具体的分工，并设置了专管收支、内外债的会计司，专门管理金融的大清银行，造币总厂等，这些机构的设置是晚清政府财税制度由传统转变为近代的标志。二是设立税务处，清政府设立税务处的目的是收回海关税权，但最终并没有完全达到最初设立的意图，海关的直接控制权仍没有收归税务处。三是设置清朝财政处，机构设置的主要权责有严禁乱借外债、统一安排中央各部经费、不准自行收支、严禁滥发纸币、建立严格的报告制度。四是设立督办盐政处，该机构的设置主要是解决各省分管盐政的问题，但由于清朝多年实行盐政分管的形式，所以很难在短期内达到预想效果。
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地方财税管理机构的改革。清政府地方财税管理机构基本处于稳定状态，布政使司总体负责地方财税事务，上对中央负责，下可以约束各州县，但太平天国运动后，这种稳定的财税管理模式受到极大挑战，地方财税势力迅速扩张，地方财税管理体系遭到破坏，为此清政府对地方财税体制进行了改革。具体措施有：一是改革布政使司，各省份对布政使司进行了内部改组，通过改组，地方财政机构重叠的现象得到有效遏制，为民国以后近代地方财政官制的形成创造了条件。二是各省设立清理财政局，这一机构的设立是此次改革的重点，能够加强中央对地方财权的控制。三是改革地方盐务官制。
通过中央与地方财税管理机构的改革，形成了中央与地方垂直式的财税管理系统，中央切实掌握了地方财权，加强了中央财政权力。
(二)财政预算的实施
财政预算的实施能够保障财政各项收支都在合理范围之内，是政府活动计划的一个反映，它体现了政府在特定时期所要实现的财政目标和政策手段。预算是对未来一定时期内收支安排的预测、计划，它作为一种管理工具，在日常生活乃至国家行政管理中被广泛采用。就财政而言，财政预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况。清政府大体经历了中国传统财政预算制度、戊戌变法时期的财政预算、清末财政预算。中国传统财政预算制度是对本国财政收支数字的计划和估计，该预算在清政府时期实行了一段时间，到光绪初年，由于西方资本主义的财政会计学理论和方法传入我国，使传统的财政预算制度显得不合时宜，为此，清政府对预算制度进行了相应的改革。戊戌变法时期的财政预算主要目的是使清政府掌握全国财政收入，以增加必要的财政支出，减少非必要支出，从而适应经济、社会发展需要。清末财政预算主要从财政清理、编制财政预算案两个方面进行改革，通过改革达到中央政府控制全国财政收支的效果。清政府通过财政预算的编制，使各项财政收支合理进行，保障了财政的稳定发展。
(三)清末税制改革
清政府在税制方面进行了一些改革，主要有税率的加征、设置一些新税种、改革海关税等，具体内容有：一是加征税率，涉及到的税种主要有田赋、工商税、杂税等，清政府对这些税种进行税率的调整，以解决税率标准不统一，征收权限、税收归属无法明确界定的问题。二是开征新税种，这一时期，清政府开征了印花税、统捐、屠宰税、契税、机器出厂税、房捐、矿税。三是改革海关税，主要从修改海关税则、商议裁厘加税两个方面进行一些修改与完善。四是商议国税、地税划分，主要从中央与地方税收的划分以及地方税分级两个方面进行讨论，以期理顺中央与地方利益分配关系，调动中央与地方两个积极性，加强税收征管，确保财政收入稳定。
四、清末财税改革对现代财税发展的经验启示
(一)深入推进预算管理制度改革
清王朝时期财政没有一套完整的预算管理体制，一定时期财政的收支处于混乱状态，尤其是到晚清时期，商品经济迅速发展，原有的预算方式弊端暴露无遗，基于此，清政府开始编制新的财政预算，以改变原有财政收支无序状态，为清朝后期财政平稳运行发挥了重要作用。
面对当下，各部门也应认真贯彻落实预算法实施条例，深入推进预算管理制度改革，具体措施有：一是细化预算收支范围，即细化预算的收支范围、进一步细化社会保险基金预算的收入来源以及解释有关收入概念。二是改进预算编制，即明确预算草案编制时间、规范收入预算编制、明确预算收支编制内容、推进预算编制标准化。三是加强部门预算管理，即统一部门预算的涵盖口径、明确部门预算的收支内容、明晰各方管理权责、完善项目支出管理模式。四是完善财政转移支付制度，即细化一般性转移支付、专项转移支付的内容、概念、建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、规范转移支付预算下达。五是规范地方政府债务管理，即细化地方政府债务余额限额管理、明确一般债务和专项债务定义、完善地方政府债务风险评估和预警机制、合理安排地方政府债券的结构、期限和时点。加快各项预算管理制度改革以适应法制化的环境，能够使财政在国家治理中更好地发挥基础性和支柱性作用。
(二)不断深化税收征管体制改革
清政府统治期间对税收进行多次改革，由于没有先进理论的借鉴与参考，税收征管体制始终比较落后，影响了财政收支的稳定。
如今，在新发展阶段、新发展理念、新发展格局要求下，我国税收应不断为市场主体营造良好的营商环境，为国家治理体系现代化做出应有的贡献，为此，不断深化税收征管体制改革成为当前重中之重。具体措施有：一是全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，即加快推进智慧税务建设、稳步实施发票电子化改革、深化税收大数据共享应用。二是不断完善税务执法法制化，即健全税费法律法规制度、严格规范税务执法行为、不断提升税务执法精确度、加强税务执法协同、强化税务执法内部控制和监督。三是大力推行优质高效智能税费服务，即确保税费优惠政策直达快享、切实减轻办税缴费负担、改进办税缴费方式、持续压减纳税缴费次数和时间、积极推行智能型个性化服务、维护纳税人缴费人合法权益。四是精准实施税务监督，即建立健全以“信用+ 风险”为基础的新型监管机制、加强重点领域风险防控和监管、依法严厉打击涉税违法犯罪行为。五是持续深化拓展税收共治格局，即加强部门协作、加强社会协同、强化税收司法保障、强化国际税收合作。六是强化组织保障，即优化征管职责和力量、加强征管能力建设、改进提升绩效考评。深化税收征管体制改革，能够持续优化税收营商环境，加快税收治理体系现代化进程，助推国家治理体系现代化不断向前发展。——论文作者：王彦平 张红亮
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