海洋油污损害双层归责体系比较研究
发布时间：2022-03-02
摘 要: 关于海洋油污的责任人应当承担的责任，近年来在国际上得到发展的“双层归责体系”，较好地兼顾了吸引投资与强化责任之间的关系。该体系的内涵是，对于污染者应承担的责任，规定一定的责任限度; 在责任限度内，以严格责任作为归责原则; 而在一定的条件下，比如责任人有重大过错，在上限之外令其承担加重的责任。与此种制度相配套的，是相关的赔偿基金的设立。该体系对一系列矛盾的处理和化解，包括责任上限的确定、突破责任上限的条件、赔偿基金职能的发挥等，在美国应对 2010 年深水地平线事故的过程中经受了考验。
关键词: 海洋油污; 责任限制; 重大过错; 赔偿基金; 海洋油污公约
一、双层归责体系的发展
( 一) 双层归责体系在国际公约中的发展
双层归责体系是《1969 年国际油污损害民事责任公约》① 首先采纳的。该公约第 5 条第 1 款规定: “船舶所有人② 有权对其依本公约就一次事故承担的责任进行限定，按船舶吨位计算，每 1 吨共赔偿 2 000 法郎，但总赔偿额在任何情况下不得超过 2 亿 1 千万法郎。”③ 该公约第 5 条第 2 款规定: “如果事故的发生是由船舶所有人的实际过错( actual fault) 或私下知悉( privity) 所导致的，船舶所有人无权利用本条第 1 款规定的责任限度。”④
以上规定表明: ( 1) 对于船舶污染导致的损害，船舶所有人仅在有限的范围内承担责任; ( 2) 在责任范围内，船舶所有人所承担的是严格责任，即无论其是否有实际的过错，都须承担责任。⑤ ( 3) 在两种情况下，船舶所有人丧失其“上限权”⑥ 。以上规定构建了双层归责体系: 第一层的责任为，有限制的严格责任; 第二层的责任为，无限制的基于过错而承担的责任。
《1969 年民事责任公约》确立双层归责体系的方法，得到了《1996 年海上运输有毒和有害物质损害责任及赔偿的国际公约》⑦ 的采纳。根据该公约，船舶所有人有权对一次事故的赔偿总额进行限定，例如，当船舶的吨位在 2 000 吨位以下时，赔偿限额为 1 000 万计算单位( units of account) 。⑧
依照《有毒和有害物质公约》，如果船舶所有人具有引起损害的意图，或者，其是在知晓该损害很可能发生的情况下 ( would probably result) 放任( recklessly) 其发生的，则其无权依该公约限制其责任。①
根据该公约的上述规定，船舶所有人仅在限定的范围内承担责任，除非损害是船舶所有人故意引起的，或者，是船舶所有人放任损害的后果。
以上规定与《1969 年民事责任公约》的不同之处在于: 前者规定的导致责任限额被突破的过错，包含了一般性的“过失”，后者则仅限于严重的过错。
上述双层归责体系也得到了《1977 年关于勘探和开采海底矿物资源引起油污损害民事责任的公约》②的采纳。该公约规定: “作业者③有权对本公约规定的责任进行限制，即: 对每一设施、每一事故的责任，自本公约开放签字之日起 5 年以内，限定为 3 000 万特别提款权( Special Drawing Rights) ④; 在该日之后，限定为 4 000 万特别提款权。”⑤
该公约进一步规定，“如果能够证明，该污染损害是作业者本人的行为或不行为的后果，而该行为或不行为是在作业者实际知道该污染损害将会发生( would result) 的情况下实施的，则作业者无权对其责任进行限制。”⑥
《勘探和开采海底矿物资源公约》的上述规定接近于《有毒和有害物质公约》。不过，该公约对原告施加了更加严苛的举证负担，即: 要剥夺责任人的上限权，原告必须证明，作业者实际知道污染损害“将会发生”，而不是“很可能发生”。
具有更广泛和深远影响的是，在修改《1969 年民事责任公约》的基础上形成的《1992 年关于油污损害民事责任的国际公约》⑦。该公约也接受了上述双层归责体系。
首先，在责任上限范围内，该公约采用的是严格责任。其第 3 条第 1 款规定: “除本条第 2 款和第 3 款另有规定外，事故发生时的船舶所有人应对该船舶因此事故而造成的污染损害负责，或者，在事故由一系列的事件构成的情况下，第一次事件发生时的船舶所有人，应对该损害负责。”⑧
其次，关于责任上限，《1992 年民事责任公约》提高了《1969 年民事责任公约》规定的赔偿限额。马赛米奇·哈斯比 ( Masamichi Hasebe) ⑨在 2004 年撰写的一篇文章中对这两个公约规定的责任限额进行了比较。他描述说，根据《1969 年民事责任公约》，船舶所有权人的责任限额为，每吨 133 特别提款权，或者 1 400 万特别提款权，以其中较低者为准。?瑏瑠 而根据《1992 年民事责任公约》，对总吨( gross tonnage) ?瑏瑡不超过 5 000 吨的船舶，责任限额为 451 万特别提款权( 690 万美元) ; 对总吨在 5 000 吨至 140 000 吨之间的船舶，责任限额在 451 万特别提款权( 690 万美元) 的基础上，每增加一吨，再增加 631 特别提款权( 970 美元) ; 对总吨在 140 000 或以上的船舶，责任限额为 8 977 万特别提款权( 1. 38 亿美元) 。瑏瑢?
再次，关于责任人在何种情况下将丧失主张该责任上限的权利，《1992 年民事责任公约》规定: “如果能够证明，油污损害产生于船舶所有人个人的行为或不行为，且其具有引起该损害的动机，或者，其在知道该损害很可能发生的情况下依然听之任之( recklessly) ，则其无权按照本公约限制其责任。”?瑏瑣因此，故意引起损害或放任损害后果的发生，是船舶所有人无权主张责任限制的条件。
( 二) 双层归责体系在美国的实践
1. 严格责任
在美国，涉及海洋油污导致的赔偿责任，由立法机构制定的最重要的法律是 1977 年的《清洁水法》( Clean WaterAct) 和 1990 年的《石油污染法》( Oil Pollution Act) 。这两部法律并没有在其条文中直接使用“严格责任”这一措辞，但学者和法院都认为，该法规定的责任无疑是严格责任，即原告在主张被告负有的责任时不必证明其是有过错的。
美国学者戴维·H·萨姆普( David H. Sump) 等人在《1990 年石油污染法: 司法解释的 25 年历程》一文①讲了这样一段话: “理解《1990 年石油污染法》的关键，在于把握这样一个原则: ……对责任人施加严格责任，要求责任人证明其资金能力，要求责任人承担全部清污操作的费用且无责任限制，以及，要求责任人支付事故导致的全部第三方损害赔偿金。”②也就是说，严格责任是《石油污染法》的核心原则之一。
以上由学者表达的观点是对美国法院的司法实践的总结。在深水地平线事故( Deepwater Horizon Incident) ③引发的美国政府等原告诉众多被告的案件( 以下简称“地平线案”) ④中，初审法院在第三阶段判决⑤中指出: “缴纳民事罚款的责任是严格责任。此种责任的发生，与知晓、动机或过错都不相干。”⑥
2. 赔偿金的上限
在美国，石油污染的责任人支付赔偿金的上限，是由《石油污染法》规定的。依照该法第 33 U. S. C. A. § 2702( a) 条⑦，“无论是否有法律的其他规定或规则，从属于本法的其他规定，当某一船舶或设施向可航行水域、毗邻海岸线或专属经济区泄露了石油，或造成了发生此种泄漏的实质性威胁时，每一个对该船舶或设施负责的人，均须就本条( b) 款⑧规定的由该事件导致的清污费用和赔偿金承担责任。”依此规定，由石油污染导致的金钱赔偿责任，应当由《石油污染法》专门规定，无论包括法院判决在内的其他法律是否作出了其他规定。
赔偿责任的上限对《石油污染法》来说具有重要意义。按照美国学者萨姆普等人的理解，其重要性甚至与赔偿基金的设立一样重要。他们就此指出: “《1990 年石油污染法》将其立法目标阐明如下: ‘为石油污染导致的支付赔偿金的责任设定限制，为上述赔偿金的支付设立基金，以及本法涉及到的其他目的。’在上述关于目标的陈述中，责任限制的首要地位以及为支付赔偿金而设立基金，都不是偶然之举。事实上，这些都是改革后的体系的基石。”⑨
关于如何为支付损害赔偿金的义务设置上限，詹姆斯·E·尼科尔斯( James E. Nichols) 在其撰写的《1990 年石油污染法: 责任方的责任》一文?瑏瑠中指出: “清污费用是不设上限的。与之不同的是，根据《石油污染法》，责任方支付损害赔偿金的责任是受到限制的，取决于所涉及的船舶或设备的类型，以及泄露的石油的数量。”?
按照以上表述，《石油污染法》在确定支付赔偿金的责任上限时所依据的，首先是发生泄漏的船舶或设施的类型。具体地说，为了确定责任上限，该法对发生石油泄露的船舶或设施进行了如下分类: ( 1) 油轮( tank vessels) 瑏瑢?; ( 2) 一般船舶( vessels，generally) ; ( 3) 除深水港口瑏瑣?外的离岸设施( offshore facilities) ; ( 4) 岸上设施( onshore facilities) 和深水港口 ( deepwater ports) ; ( 5) 移动式离岸钻井装置( mobile offshore drilling units) 。”?
在第 33 U. S. C. A. § 2704 条中，《石油污染法》对各种类型的船舶或设施的责任上限作出了规定。现就其中的重要内容①陈述如下: ( 1) 单壳船( single - hull vessel) 的责任上限高于其他船，高吨位船的责任上限高于低吨位船。例如，3 000 总吨以上的油轮，如果是单壳船，其责任上限为每总吨 2 200 万美元②，如果是双壳船，责任上限为 1 600 万美元③; 3 000 总吨或低于 3 000 总吨的，如果是单壳船，责任上限为每总吨 600 万美元④，如果是双壳船，其责任上限为 400 万美元⑤。进行此种区分的原理是，单壳船发生石油泄露的风险，高于双壳船; 高吨位船发生石油泄露时，危害性大于低吨位船。( 2) 油轮的责任上限高于其他的船。具体地说，对于油轮之外的其他船舶，责任上限为每总吨的 950 美元或总额为 80 万美元，以其中较高的为准。⑥ 这一规定的原理是，运输石油或类似货物的船舶造成环境损害的危险性和后果都远远高于其他船舶。( 3) 设施的责任上限高于船舶。例如，除深水码头外的离岸设施，责任上限为全部清污费用加 7 500 万美元⑦，而岸上设施和深水码头的责任上限为 3. 5 亿美元。这是因为，岸上设施所招致的风险和危害通常会比船舶大。 ( 4) 移动式离岸钻井装置视情况采用不同的上限。在深水地平线事故中，发生石油泄漏的钻井平台被认定为移动式离岸钻井装置。⑧这一认定过程具有一定的复杂性。
在确定涉及移动式离岸钻井装置的责任上限时，作为第一个步骤，“涉及水面的或高于水面的石油泄露或发生此种泄露的实质性威胁，一个移动式离岸钻井装置，在被用作离岸设施时，被视为一艘油轮。”⑨可是，如果按照第一个步骤，某事件造成的清污费用和赔偿金超过了责任人应支付的数额，移动式离岸钻井装置被视为离岸设施。?瑏瑠 因此，如上文所述，移动式离岸钻井装置，作为除深水码头外的离岸设施，其责任上限可以达到“全部清污费用加7500 万美元”。
3. 突破责任上限的条件
《石油污染法》将突破责任上限的情况分为三类: ( 1) 责任人有“重大过失( gross negligence) 或有意的不当作为( willful misconduct) ”?瑏瑡; ( 2) 责任人或者“责任人的代理人或雇员，或根据与责任人的合同关系而行事的人”?瑏瑢，违反联邦条例的行为，即“违反了应得到适用的、联邦的，关于安全( safety) 、建设( construction) 或作业( operating) 的条例”?瑏瑣; ( 3) “责任人的不行为或拒绝行为”?瑏瑤。
这里的“不行为或拒绝行为”包括 3 种情况: ( 1) 没有或者拒绝按照法律的要求对事件进行报告，并且责任人知道或有理由知道该事件瑏瑥?; ( 2) 没有或者拒绝按照履行职务的官员的要求，提供与清污活动相关的所有合理的合作与协助?瑏瑦; ( 3) 在无充分理由的情况下，没有遵守依法律的相关规定发出的命令。?
以上第一类情况，即“重大过失或有意的不当作为”属于重大过错; 第二类情况，属于违反制定法的行为; 第三类情况，是特定的违反行政命令的行为。
二、突破上限所要求的过错
( 一) 相关公约采用的标准
如上文所述，根据《1969 年民事责任公约》，只要船舶所有人有“实际过错”或有“私下知悉”的情节，其就无权主张 “上限权”。依照《有毒和有害物质公约》，让船舶所有人丧失“上限权”的事由是，其“具有引起损害的意图”或者“知晓该损害很可能发生”。《勘探和开采海底矿物资源公约》所强调的是，“实际知道该污染损害将会发生”。《1992 年民事责任公约》的规定是，责任人“具有引起该损害的动机，或者，其在知道该损害很可能发生的情况下依然听之任之”。归纳起来，以上各个公约的一致之处是，如果损害是责任人故意引起的，则上限将被突破。
关于在非故意的情形之下突破上限的条件，放任损害结果的发生，是各个公约达成的共识。《1969 年民事责任公约》所说的“私下知悉”，《有毒和有害物质公约》中的“知晓该损害很可能发生”，《勘探和开采海底矿物资源公约》规定的“实际知道该污染损害将会发生”，都属于这样的情况。对此，《1992 年民事责任公约》进行了总结，即“在知道该损害很可能发生的情况下依然听之任之。”
( 二) 地平线案采用的标准
涉及责任上限的突破，由美国的《石油污染法》确立的核心概念是，“重大过失或有意的不当作为”。相似的概念首先写入了 1977 年的《清洁水法》①，之后被 1990 年《石油污染法》接受。《清洁水法》最初采用的措辞是“有意的过失或有意的不当作为( willful negligence or willful misconduct) 。”②《石油污染法》将其改成了“重大过失或有意的不当作为。” 此后，《清洁水法》与《石油污染法》保持了一致。③
需要说明的是，这两部制定法并没有就上述概念给出定义。这就要求司法机构在实践中对其进行解释，并创造相关的判例规则。在地平线案的审理过程中，围绕民事罚款的上限应否突破，作为主要原告的美国政府与作为主要被告的 BPXP④ 就“重大过失”和“有意的不当作为”的含义进行了辩论。
关于重大过失，美国政府认为，这是与当时的环境所要求的注意( care) 的极度背离( extreme departure) 或未能付诸微小的谨慎( a slight care) 。⑤ 美国政府还主张，重大过失，就像通常的过失，仅要求客观上的而非主观上的证明; 通常的过失是一种未能付诸通常的谨慎的行为，即某个通常谨慎的人处于同样的情况本来会付诸的注意。因此，美国政府的主张是，重大过失仅在程度上区别于通常的过失，而不是在性质上。⑥
与美国政府所持的观点不同，BPXP 认为，重大过失具有主客观两个方面的特征。关于重大过失的客观要件，与美国政府的观点类似，BPXP 也认为，此种过失的构成要求所实施的行为极端地背离了通常的关于注意的标准。可是，该方还主张，要构成重大过失，行为人还必须有“应受谴责的主观上的状态”( culpable mental state) 。具体地说，行为人在主观上必须实际地意识到相关的风险，但是在行事时却有意地无视( conscious indifference) 他人的权利、安全和福祉。⑦
在地平线案的初审判决做出之前，美国联邦第五巡回区上诉法院已经在美国诉希戈石油公司案⑧( 以下简称“希戈石油公司案”) 中就“重大过失”和“有意的不当作为”进行了解释。涉及这两个概念的含义，该案构成地平线案的先例。⑨ 该案的事实是，被告是一家炼油厂。该工厂的废水储罐发生了事故，导致其中存储的废油泄漏到了周围的水道中。美国政府( 原告) 在该案中认为，被告的行为构成了重大过失，故根据《清洁水法》，应受到加重的处罚。
第五巡回区上诉法院在关于该案的判决中说: “在有意的( willful) 、鲁莽的( wanton) 或不计后果的( reckless) 行为与 ‘重大’( gross) 过失之间，经常会有界限不清的情况。二者倾向于融合，具有相同的含义。”?
审理地平线案的初审法院认为，在希戈石油公司案中，第五巡回区法院所使用的语言可以被解读为，将“重大过失” 与“有意的不当作为”等同对待了。?瑏瑡 在地平线案中，“就《清洁水法》的目的而言，美国政府提出了关于重大过失和有意的不当作为的正确概念。”也就是说，该初审法院认为，美国政府的上述观点是正确的。该法院接着指出: “可是，由于希戈石油公司案所适用的标准并不清晰，本法院还是假定，重大过失等同于不计后果，并依据该标准对事实进行分析。”?
总之，地平线案初审法院并不同意此前由希戈石油公司案确定的标准，但根据遵守先例原则，该法院只能遵循这一标准，即: 在“重大过失”与“不计后果”之间并没有明确的界限。
在地平线案中，涉及《清洁水法》中“有意的不当作为”一词的含义，美国政府表达了以下观点: 有意的不当作为是故意实施的，而行为人知道，该行为的实施很可能会引起损害; 或者，该行为可以被推定为一种不计后果的行为，即不管很可能发生的后果是什么。① 其观点引述自第二巡回区上诉法院 1978 年做出的一项判决。②
BPXP 主张，有意的不当作为，与重大过失一样，在主观上要达到应受谴责的状态。这是一种比重大过失在主观上更应受到谴责的状态。它是指，被告在事实上试图引起损害，即实际存在这样的动机，以及，被告知道其行为将会自然地或很可能地引起损害，即构成了推定的故意或不计后果。③
对于美国政府和 BP 表达的上述观点，地平线案初审法院的评论是: 总的来说，美国政府和 BP 对有意的不当作为的理解是一致的。④ 这样说是因为，双方都认为，有意的不当作为包括了“故意”和“不计后果”两种形态。
最终，关于 BPXP 实施的与石油泄露有关的行为是否构成重大过失或有意的不当作为，地平线案初审法院得出的结论是: “BPXP 的行为属于不计后果的行事，因此，无论《清洁水法》关于‘重大过失’的定义等同于不计后果还是轻于‘不计后果’，该标准都已经符合了。此外，由于没有分歧的是，‘有意的不当作为’包括了‘不计后果’，那条标准也符合了。”⑤根据这一判决，只要被告的行为构成了不计后果的行事，即构成了有意的不当作为，也就符合了《清洁水法》规定的加重处罚的标准，因此，何为“不计后果”就成为问题的关键。
归纳起来，根据地平线案中的讨论，可以得出以下几点结论: ( 1) 关于重大过失的含义，根据希戈石油公司案，在“重大过失”与“有意的不当作为”之间并没有明确的界限; 对责任人的行为是否构成重大过失，应该从主客观两个方面进行考察，即行为人必须有“主观上的应受谴责的状态。”( 2) 地平线案联邦地区法院认为，“重大过失”与“有意的不当作为” 是不同的概念; 重大过失是一种客观标准，仅指行为与标准之间的巨大差距，与行为人在主观上应受谴责的程度无关。 ( 3) 关于有意的不当作为的含义，该初审法院进行了如下归纳: 第一，有意的不当作为包括了“故意”和“不计后果”两种形态; 第二，有意的不当作为包括了不计后果的行为，即无论很可能发生的后果是什么依然行事。( 4) 不计后果比重大过失严重，因此，如果责任人的过错达到了不计后果的程度，即使按照关于重大过失的主管标准，其过错也已经符合重大过失的要求。
相关论文您还可以了解：海洋污染法律规制——污染程度的确定
总之，核心的问题是，BPXP 的过错是否构成了“不计后果”，如果答案是肯定的，则该过错既达到了“重大过失”的程度，也构成了“有意的不当作为”。——论文作者：张海枫
