全球气候治理与国际秩序转型

发布时间：2022-02-15

　　【内容提要】 鉴于全球气候变化对世界经济社会发展形成一种不可逾越的刚性约束，全球气候治理体制将在很大程度上决定各国在未来国际分工中的地位，任何力图重塑国际秩序的国家都必须顺应低碳转型的全球性潮流。 全球气候治理正在成为撬动当前国际秩序转型的重要杠杆，推动国际秩序转型朝着特定的方向发展。 如果说走向低碳经济是未来世界各国组织其经济社会活动的必然选择，那么低碳化转型越成功的国家在国际秩序转型进程中就越会占据主导地位，从而在未来低碳经济时代掌握主导权。 一般而言，国际秩序由国际规则制定权分配、国际制度、国际观念构成。 全球气候治理的根本要义在于促使世界向低碳经济转型，这对世界各国实力的此消彼长产生深远影响，最终会影响国家间的实力对比变化、国际制度的建设和国际观念体系的重构，这从根本上决定了国际秩序本身的内涵与特质。 中国正在成为影响和解决全球气候变化的重要力量，在全球低碳化转型的道路上，中国担负着特殊的国际责任和绿色使命，中国的发展道路和战略选择不但会决定中国在未来国际秩序中的地位，也会在很大程度上决定未来国际秩序的内容。

　　【关键词】 全球气候治理;国际秩序转型;低碳发展

　　一 问题的提出

　　经过近 30 年的发展演化，全球气候变化问题已经在很大程度上占据了国际政治议程的核心位置，包括联合国安理会在内的几乎所有重要的国际协调机构和重大的国际双边与多边关系中都有气候变化问题嵌入甚至成为其中的核心议题。 这从一个侧面反映了全球气候变化问题应对之艰难，同时也表明全球气候治理正在成为影响和决定当前及未来国际关系的重要因素，进而也成为影响当前国际秩序转型和未来重构的重要因素。 本文认为，鉴于全球气候治理对世界各国经济社会发展的全局性、弥散性和根本性影响，全球气候治理正在成为撬动国际秩序转型的重要杠杆。 然而，学术界对二者关系的深入研究却相对不足。 当前关于全球气候治理的研究绝大多数仍然集中于如何对包括国际政治结构在内的人类社会政治经济体制进行结构性调整来应对和解决全球气候变化难题。

　　近年来，中国有些学者已经注意到了全球气候治理对于整个国际关系和国际秩序(世界秩序)①的核心性影响。 比如，庞中英在分析未来世界秩序时指出，“气候变化问题转变为大国关系中的关键因素”，全球气候变化已经成为影响未来世界秩序的第三个根本因素(头号因素是美国内在经济危机，二号因素是美国之外的力量中心以及西方与非西方的关系)，但并未就此展开更加深入的分析;②张海滨在 2009 年的一篇文章中指出，全球气候变化问题正在从以下七个方面以前所未有的力度塑造 21 世纪国际政治：定义 21 世纪上半叶国际政治的内涵、重新绘制国际政治版图、严重威胁国际安全、对 21 世纪的地缘政治影响显著、应对气候变化将导致国际关系格局的重大调整、对 21 世纪全球治理模式提出严峻挑战、传统的国家主权观念受到强烈冲击，③但该文主要是提纲挈领地指出了全球气候变化将给国际政治带来的重大影响，却并没有系统地论述这种影响与国际秩序转型的内在逻辑关系;张胜军 2010 年的一篇文章曾经指出，气候变化问题对人类政治生活的影响经过了三个阶段，即对气候变化的科学认知阶段、围绕应对气候变化而展开的政治协调行动(气候变化作为因变量)、气候变化对各种行为体产生影响的阶段，而最后一个阶段就是气候变化作为自变量的阶段，气候开始决定政治，就此张胜军分析了发达国家、发展中国家和新兴大国中国在应对气候变化问题上面临的各种不同三角难题。① 国外对于全球气候变化对人类政治影响最为重要的研究之一可能就是英国著名社会学家安东尼·吉登斯(Anthony Gid⁃ dens)的《气候变化的政治》。② 在该书中吉登斯提出了著名的“吉登斯悖论”并分析了应对气候变化需要国家在政治上做出重大变革，真正形成应对气候变化的“政治”。但该书并未就全球气候变化对整个国际秩序的影响进行专门探讨，更多是集中在国家政策的调整方面(比如该书的核心概念“经济敛合”“政治敛合”和“保障型国家”主要针对国内政治)。 除此之外，国外也有学者开始探讨全球气候治理影响下的国际体系结构，对影响气候治理的主要国家进行了系统分析，③还有学者分析当前的国际格局与国际秩序转型与全球气候治理的关系，④也有些研究强调和提醒学界应该更多从当前国际权力平衡变化的视角来理解全球气候治理的困境和僵局以及应对全球气候变化对南北关系和国际政治的影响，⑤但这些论文的出发点大多仍然在于如何理解和破解当前气候治理难题，把气候变化作为因变量来研究和探讨。

　　与此同时，国际秩序转型正在成为当前国内外学术研究的热点问题，国际秩序已经成为当前学术研究的一个高频词汇，尤其是在 2008 年国际金融危机之后，随着国际经济政治格局整体上的东升西降，对于国际秩序的研讨日益增多。 笔者在 2017 年 1月 29 日从中国知网以“国际秩序”为篇名搜索的结果显示，2001—2008 年共有 100 篇文献，而 2009 年以来增至 218 篇;以“世界秩序”为篇名进行搜索，2001—2008 年有 76篇，而 2009 年以来增至 180 篇(图 1)。 2014 年美国前国务卿亨利·基辛格( HenryKissinger)以 91 岁高龄发表了《世界秩序》一书，进一步推高了人们对未来国际秩序的讨论。① 可以说，对国际秩序转型的讨论不但成为学术研究的一个热点问题，也成为政界关注和探讨的一个核心问题。 但当前对国际秩序转型的探讨和研究大部分仍然主要集中于相对比较宏观层面的权力格局变迁、新兴大国崛起等“高大上”的话题，很少有人关注全球气候治理这类“低政治”话题，只有那些研究旨趣集中于全球治理的学者才偶尔谈及全球气候变化对整个国际秩序的影响。

　　综上所述，当前学术界和政策界普遍认识到全球气候治理正在影响国际秩序的转型与重构，但在关于全球气候治理与国际秩序转型的讨论中，很大程度上仍然是把全球气候治理作为研究的一个“因变量”，把包括国家政策、国际政治结构和国际制度等因素在内的国际秩序作为因应全球气候变化的“自变量”，而对于全球气候治理到底是从哪几个方面影响了国际秩序的重构、其影响路径和机理如何、我们所指涉的国际秩序是什么等问题则语焉不详。 换言之，虽然目前学界对于全球气候治理与国际秩序转型关系的探讨早已展开，但并没有把全球气候治理作为影响国际秩序转型(因变量)的一个自变量，对二者之间的逻辑关系仍然缺乏深入而系统的研究。 本文认为，国际秩序是一个包括国际规则制定权分配、国际制度(规则)和国际观念在内的复杂系统，鉴于全球气候治理对当前世界经济社会发展、国际政治议程、国际格局的变迁、国际制度的改革完善、全球治理理念与实践乃至联合国改革等重大问题的直接影响，全球气候治理已经成为影响国际秩序变迁趋势及未来性质的重要变量。 与此同时，鉴于中国在全球气候治理中影响力的上升及被关注度的提高(一方面，中国温室气体排放量的急剧增加，中国愈来愈成为造成全球气候变化问题本身的重要因素;另一方面，随着国际经济政治影响力的增强，中国愈来愈成为解决全球气候变化问题的重要力量)，中国在全球气候治理中越来越具有核心地位和作用，中国自身的发展道路和方式不仅愈来愈成为影响(作为原因的中国因素)和应对(作为问题解决的中国因素)全球气候变化的重要因素，而且在全球气候治理的大背景下，也愈来愈成为影响中国与世界主要国家和地区关系的重要原因(比如我们的海外能源需求和海外投资的影响)，进而最终成为影响未来国际秩序转型的重要内容。 基于上述认识，本文尝试对全球气候治理影响国际秩序转型的机理、路径和方式等进行系统和深入的探讨，意在厘清二者之间的逻辑关系和相互作用的原理，澄清当前学术研究和政策界定方面的一些模糊认知，然后在此基础上简要分析和评述中国在全球气候治理中的国际责任和战略选择。 本文的论述建立在以下两个论点之上：(1)全球气候变化已经对世界各国的经济社会发展设置了一种不可逾越的刚性约束，即气候治理《巴黎协定》确定的全球维持温升不超过工业革命前水平 2℃ 甚至 1.5℃ 的目标为全球的碳排放规定了上限，这使得国际秩序转型进程中任何试图重塑新秩序的国家或国家集团必须顺全球低碳发展潮流而动;(2)紧迫的全球减排目标将极大推动全球经济低碳转型，这与国际秩序转型相互交织，形成影响深远的全球气候治理体制，加速世界范围内能源和其他低碳技术创新及产业化，这将在很大程度上决定各国在未来国际分工中的地位，在低碳转型过程中越成功的国家越会在低碳经济时代占据主导地位。 为此，本文随后首先集中分析全球气候治理的性质及国际秩序的构成要素，清晰界定相关自变量与因变量;第三部分系统探究全球气候治理何以以及如何影响了国际秩序的转型与重构;最后是本文的评论性结论，结合全球气候治理影响国际秩序转型的深刻背景，简要提出中国在全球气候治理影响国际秩序转型与重构背景下的行动战略。

　　二 全球气候治理的性质及国际秩序的构成要素

　　全球气候治理对国际秩序转型的影响是由全球气候变化的影响及应对这种全球性挑战的行动所决定的，在清晰阐释这种影响的逻辑关系及发生机制之前，我们有必要首先对本文的自变量及因变量进行逻辑上的界定，即对全球气候治理及国际秩序本身必须有一个清晰界定。

　　(一)国际秩序的构成要素及国际秩序转型

　　目前，在学术研究中，对什么是国际秩序、国际社会需要一个什么样的秩序以及怎样建立这样一个秩序等问题可谓争论不休，学者们多是基于自身的理解和研究的需要来解释这些问题的，并没有形成一个公认的内涵和界定。① 有学者指出，国际秩序是特定国际体系下国际行为体在自身利益的基础上相互作用、竞争与妥协、排斥与依存而确立的国际行为规则、行为方式与保障体系。 在国际体系下，各行为体按照所确立的某种规则、规范、目标与手段来处理彼此间的关系，建立或维系国际政治经济安全运行的机制或态势。② 英国学者赫德利·布尔(Hedley Bull)指出，国际秩序就是追求国家社会或国际社会的基本或主要目标的行为格局，③这些基本目标包括：维持国家体系和国家社会本身、国家的独立和平等。④ 阎学通认为，国际秩序是由权力分配、国际规范和国际机构三者构成的。 这里的权力分配主要是指规则制定权的大小，国际规范是指对国际行为约束的规则，国际机构是执行国际规范的组织体系。 同时，他也指出，国际秩序也是一个包含主观目的和价值标准的状态，是指国际社会现状与主导国的政治目标或价值标准一样的状态。⑤ 在另一篇题为《无序体系中的国际秩序》⑥的论文中，阎学通又把国际秩序定义为“国际体系中的国家依据国际规范采取非暴力方式处理国际冲突的状态”，并指出国际主导价值观、国际规范和国际制度是国际秩序的三个构成要素，国际格局并不是国际秩序的构成要素，而是国际制度安排的现实基础。 美国学者罗伯特· 吉尔平(Robert Gilpin)曾指出，一种国际体系包括多种多样的实体、实体之间有规则的互动、某种调整行为的“控制的形式”。 其中，对国际体系的控制或统治又是通过三方面因素起作用的：第一是该体系政治联盟之间权力的分配，这决定了谁来统治该体系以及该体系的功能主要应该有助于谁的利益;第二是国家间威望(prestige)的不同层次，维持居统治地位的国家的权威与某种程度的合法性;第三是统治或者至少是影响国家间互动的一系列权利和规则，正是通过这些权利和规则维持居于统治地位的国家或国家集团的利益。⑦ 吉尔平这里所强调的在权力分配基础上由居于统治地位的国家或国家集团塑造的维护其统治的“控制的形式”，实质上就是某种特定的国际秩序。 就此而言，国际秩序是按照某种特定权力分配格局及基于这种分配而决定的国际规则制定权所形成的国际规范体系及其执行机构，这套国际规范体系在一定程度上是按照拥有最大规则制定权的国家(主导国)的政治目标和价值标准确立起来的。 但也正如布尔所指出的，任何国际秩序也必须与维持行为体基本生存及其他基本权利相一致，因此在某种程度上维持这种秩序的规范体系也要得到体系内大多数国家(至少是主要国家)的认可和支持，也就是统治者或支配者本身的威望或合法性。 尽管这种认可和支持或许是迫于主导国的权力压制，或许是出于从中获得主导国的奖励，或许是源于从规则中获得某种利益的动机，但无论如何这种认可和支持对于维系国际秩序的稳定无疑也是一个重要的条件。

　　因此，本文认为，国际秩序是由建立在特定国际权力结构(物质因素)基础上的维持各行为体生存等基本目标所形成的国际规范体系(制度因素)以及反映这种规范的国际观念体系(理念因素)所组成的一个复合系统，当然，这些规范体系和理念体系很大程度上反映的是主导国的政治目标、利益偏好和价值标准。 这里，本文把国际权力结构(国际格局)视为整个国际秩序的基础，同时把建立在这种客观格局基础上的国际规则制定权视为国际秩序的重要构成要素。 在大多数情况下，国际权力结构与国际规则制定权分配是一致的，但也存在脱节的情况。 事实上，国际权力结构与国际规则制定权的脱节是促使国际秩序发生转型的最根本因素。 因此，国际秩序也包含客观存在的权力结构因素(物质因素)，那就是依据国际权力结构而形成的国际规则制定权分配，也不完全是一个依据人主观价值界定的事物;①另外，本文用国际制度泛指调整与规范国际关系的各种制度和规则，是包括国际规范在内的“一整套相互关联并持久存在的(正式和非正式的)规则，这些规则规定行为体行为角色、限制行为体行为并塑造行为体预期”。② 阎学通认为，国际制度与国际规范二者不能完全等同，“前者是包括了规则制定权在内的权力分配，后者是在权力分配的基础上制定出来的行为规则”，③但就本质而言，无论是从国际法还是从政治学角度来看，一套完整的国际制度既包括规则制定权也包含规则运行机制本身，通常很难以是否包括规则制定权来区分国际制度与国际规范，但规则制定权一定是先于规则制定过程及规则本身的，因此从理论上可以把规则制定权分离出来单独进行考察，而国际制度更多强调的是界定和规范国际关系的一般行为规则。 因此，本文把国际规则制定权分配单独分离出来，特指在国际权力分配的基础上形成的国际领导格局，即谁最终控制并支配了规范国际关系行为的各种国际权利制度，而国际制度特指各种成文的或不成文的国际规范和国际规则。① 就此而言，本文所强调的国际秩序包含国际规则制定权分配、国际制度和国际观念，是这三种因素相互作用所形成的特定态势或状态。 国际秩序本质上就是在国际权力结构基础上形成的国际体系的统治(控制)集团所主导的国际规则制定权、国际制度与国际观念三者的有机结合(图 2)，国际秩序转型正是在国际权力结构变迁的促动下，这三大要素的演变过程。 国际秩序转型与重塑就是按照已经发生了变化的权力格局而重新形成的规则制定权及新的国际规则与国际规范，是国际权力格局变迁的结果，新的国际规范也将按照新兴国家(崛起国)的利益偏好进行塑造，新的国际观念也将反映新兴国家的政治意志和价值标准。

　　因此，国际秩序转型实质上是朝着新主导国或不断与既存主导国分享权力的崛起国所决定的政治目标、利益偏好与价值标准变迁的，最终由崛起国的权力所决定。 在当前全球气候治理时代，这个过程也存在着另外两个至关重要的影响因素：(1)崛起国的发展理念、发展方式是否与世界发展潮流相一致;(2)崛起国的政治目标和价值追求是否会得到大多数国家的认可与支持。 最终，这三个因素会形成一个相互影响和相互作用的互动链条。 崛起国的发展理念与发展方式与世界发展潮流越一致，越会得到大多数国家的认可与支持;同时，崛起国本身权力积累和增长的方式与手段选择只有越来越与世界发展潮流相一致，其权力增长才越具有可持续性，否则违背世界发展潮流的增长方式虽然短期内可能会快速集聚一定的权力，但这是一种竭泽而渔的方式，崛起国最终也会因缺乏可持续支撑而倒在成长的路上。 因此，世界发展潮流对于国家发展方式和手段选择的约束和限制越严格和越具有刚性，这种一致性要求也就越具有刚性。——论文作者：李慧明