构建卫生安全韧性：应对重大突发公共卫生事件的城市治理创新

发布时间：2021-11-22

　　摘 要：如何通过治理创新全面提升城市应对重大突发公共卫生事件的能力，对处于深度城镇化进程中的中国来说是一个必须面对的重大课题。 将韧性的思想运用到城市复杂适应系统的研究中，提出卫生安全韧性的概念和理论，为分析城市治理演进提供了分析框架和实践路径。 研究认为，城市为了解决重大突发公共卫生事件中精准感知、逆向调节和动态平衡三大难题，必须提升以选择性冗余、功能性转换、多样性替代、分散化组织和敏捷性响应为主要特征的卫生安全韧性。 由于卫生安全韧性是由空间韧性、治理韧性、社会韧性、数字韧性和制度韧性构成的复合系统，因此在实践中必须从城市治理结构、规划资源配置、卫生应急管理等多重路径推进创新。

　　关键词：城市治理;城市韧性;卫生安全韧性;重大突发公共卫生事件

　　目前全球有 54%的人口生活于城市，80%以上的 GDP 由城市创造，城市的繁荣发展对于全球经济增长和社会健康稳定至关重要。 但与此同时，全球性气候变化异常和公共卫生风险增高也暴露了城市的诸多脆弱性，给城市安全和人民的生命健康带来了严峻挑战。 为了提升全球应对重大风险的能力，联合国《2030 年可持续发展议程》明确将建设“包容、安全、韧性和可持续的城市”列为重要目标之一，并提出到 2030 年在所有国家加强包容和可持续的城市建设。[1]2013 年洛克菲勒基金会创立“全球 100 个韧性城市”项目，旨在支持全球城市制定韧性规划、应对各类自然灾害和社会经济挑战。 可以说，韧性和韧性城市正快速成为全球学术界和实务界共同关注的热点话题。

　　新型冠状病毒肺炎是近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病，对全世界来说是一次严重危机和严峻考验。 由于人口密度高、社会交往频繁和流动性大等特点，城市特别是大城市往往容易成为疫情的重灾区，如我国武汉、北京、广州、南京、扬州等地相继出现聚集性病例，城市平稳运行受到不同程度的影响。 一方面，这些城市在国家的统一领导下快速响应、全面动员和学习改进，不仅有效阻断了病毒传播链条，且在精准防控、统筹平衡上积累了丰富经验，表现出了较强的城市韧性;另一方面，疫情期间城市治理也暴露出若干短板和不足，常态管理和非常态管理都有一些教训需要吸取。 特别是对于传统的城市化道路以及未来发展路径，我们亟须进一步深入反思。 2020 年 3 月，习近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时要求“加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线”，且明确指出，“要着力完善城市治理体系。 城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。[2]因此，如何从城市治理的角度总结疫情防控的正反两方面经验教训;如何将韧性的思想和理论应用于应对重大突发公共卫生事件的城市治理之中，进而在经验学习的基础上进一步提升城市应对重大突发公共卫生事件能力，建设具有强大卫生安全韧性的城市;如何走出具有中国特色的、以人为本、健康持续的城市现代化治理新路;这些对处于快速城市化进程的中国来说无疑是重要的时代课题。

　　一、复合韧性：城市韧性理论的核心内涵

　　学术界已有不少关于韧性城市的研究文献，但对于韧性、韧性城市、城市韧性等核心概念的内涵及其构成还缺乏统一的认识和把握。 究其原因：一是学科之间的差异。 韧性概念起源于物理学、心理学，后来逐渐被引入到生物学以及社会科学领域。 虽然我们一般将韧性视为物体或系统抵抗外力冲击、维持基本功能的属性和能力，但由于学科研究传统不同，以及研究对象的区别，对这种性质和能力的具体理解还有很大差异，特别是当应用于人及社会情境时分歧更加巨大，部分学者甚至认为“韧性”概念约等于某种“隐喻”(metaphor)[3]，虽然具有一定启发性，但又难以操作和量化。 二是城市系统高度复杂。 一方面风险事件的突发性、复合性和不确定性特征越来越明显，新兴风险的发展和演化还需要深入研究;[4]另一方面，城市作为最复杂和庞大的社会巨系统，其运行的很多特征和规律，特别是与重大风险之间的互动反馈还不为人们所了解和掌握。 而且，针对不同的致灾因子和灾害事件，城市韧性的表现又具有很大差异，这就更加制约了有关讨论的深入。

　　纵观近半个世纪以来国际学术界的研究可以发现，人们对“韧性”的理解和把握既围绕着事物的“形态—结构—功能”展开，也随着研究对象的改变而变化。 起初，在以物体为研究对象时，人们认为，如果在外力冲击下物体的基本结构形态和功能不发生根本改变，或者改变后能够快速恢复，那么就可以说该物体是具有韧性的。 这种观点逐渐成为传统的静态平衡范式，它强调物体或系统受到扰动后保持原状或快速恢复原状的能力，功能恢复得越快，系统的韧性越强。 这一范式适用于线性的、守恒的系统，比如基础设施、水利工程等，因此也被称为“工程韧性”“静态韧性”。 后来，霍林(Holling)等人在观察生态系统的演变后提出，复杂生命系统本身就在不断变化，所谓的“恢复”往往不可能完全回到过去，而是达到一种新的稳定形态，只要系统能够适应环境变化并不发生颠覆性改变，即被视为具有韧性。 这种理解催生了韧性的第二种范式，即多稳定态平衡论。 在这里，“韧性”被界定为系统受到冲击后吸收干扰、结构重组以保持其基本结构、功能、关键识别特征以及反馈机制不发生根本性变化的能力。[5]相比工程韧性的“恢复”观，这一视角强调了多平衡点和多稳定形态的可能，特别是系统对外在干扰的适应;甚至是以干扰为起点进行适应性重组，最后演进为更高级的系统。 冈德森(Gunderson)和霍林(Holling)提出的“嵌套的适应更新循环”模型正是对复杂系统的这种“演进韧性” “动态韧性”特征的简略化概括与描述。[6]

　　当讨论对象变成人类社会时，学者们又提出了社会—生态系统(the sociolect-ecological sys⁃ tem or SES)论。 特纳(Turner)等人认为，社会从本质上讲是一个“人类—环境耦合系统”，不仅具有自然属性，更具有较强的社会交互反馈能力，因此其韧性具有多稳定态、适应性和生态耦合性等属性。 社会能够通过一系列主动和被动行为来应对和适应外来冲击与变化，并且外在压力越大，社会结构和网络越复杂，则这种适应行动所涉及的维度必然越多，经济、社会、生态等领域的相互作用就越频繁。 根据这一思路，学者们从更长周期的视角讨论了人类因应灾害的各种社会性适应和演进，诸如社会学习与社会记忆、制度与组织的适应能力、转换能力和学习能力等因素在社会韧性建构中的作用和方式。[7]从本质上说，所谓的社会—生态系统韧性仍然从属于多稳定态平衡的范畴，在理论框架上并未突破动态韧性的范式。

　　当我们讨论城市韧性问题时，也必须首先厘清这个研究对象的特点，并根据其系统特征来分析界定韧性的内涵。 因为无论是相比于生态系统还是社会系统，城市都是更为复杂、动态、重叠和嵌套的巨系统。 一是城市化推动要素聚集，规模和密度的提高必然导致暴露性、敏感性增强，保护难度随之增加，一旦发生灾害事件，紧急疏散和安置救援的难度都很大。 二是随着现代技术广泛运用，城市要素和子系统之间的关联度、重叠度和依存度增大，内部结构和机制复杂，局部失灵和崩溃会迅速造成连锁效应，甚至导致城市坍塌，这是简单系统所不具备的重要特征。 三是人类社会不同于纯粹自然生态系统，人具有主观意识和行动偏好，在社会与冲击压力之间会形成互动反馈，因此其作为一个整体的韧性也必然不同于单纯的生态韧性。

　　仅从基本要素来看，除了非人类构造的自然生态系统和人类互动形成的社会系统之外，城市还包括人类建设的各类构筑物系统，包括道路、桥梁、防汛堤坝、地下水渠等各类基础设施，以及房屋、高楼等各类建筑物等。 构筑物系统本身是人类活动的产物，也是人类进一步开展各类生产生活活动、提高生活质量的基础，在一定的时间和空间下还可以成为抵御各类灾害、降低暴露敏感度的屏障。 例如，物理形态上的社区是由一定城市空间范围内的居住、商业、服务和交通设施所形成的整体性组合。 这一物理载体所形成的城市空间形态与通风环境、公共卫生环境甚至疾病传播有着直接而密切的关系。 研究证明，过高密度的城市形态不利于城市通风，难以防止含有病毒的气溶胶和其他污染物在室外空间聚集并促进其消散。[8]另外，公共服务设施配置直接决定了社区中的人们是否能方便、快速获得这些公共产品与服务，然后进一步影响人们抵御突发风险伤害的能力。

　　除此之外，随着社会的不断进步发展，城市的连接和运转还离不开以信息流动为基础的社会沟通，因此互联网、物联网、大数据、人工智能等数字技术深刻融入社会生活并塑造着城市运行形态。[9]在富有适应性的技术和组织系统中，信息往往是最为重要的资源。[10]古德曼(Good⁃ man)等学者都一致认同良好的沟通对于社区韧性和能力至关重要。 同时，信息不仅是社会子系统得以运行的基础，还可以同自然、构筑物系统相连，甚至发挥着基础性的支撑作用。

　　因此，在现有的“社会—生态系统”的基础上，我们可以将城市理解为更加复杂的“自然— 构筑物—社会—信息”四元耦合型系统。 这一系统的韧性必然是四元要素综合的、结构化的产物，我们将之称为“复合韧性”，其内涵可以从三个方面来理解和把握：

　　首先，从本质来说，城市韧性显然兼具静态韧性和动态韧性双重属性。 一方面，由于构筑物所形成的基本安全屏障的存在和需求，静态韧性是城市应对灾害的一个重要方面，我们不可能在强调多重平衡/ 不平衡的稳定态的同时就忽视或否定稳定平衡状态，也不能在强调适应性的同时就放弃“恢复”这一核心概念及其价值。 在一定的时空内，静态平衡范式并非已经完全过时。[11]另一方面，从长时段来看，经过多次灾害冲击后的城市，也具有不断学习、调整甚至重组的趋势。 正所谓“适者生存”，适应环境变化的能力是个体、组织和生态系统的韧性的重要体现和内容。 适应往往意味着无法回到初始状态，而是达到一种新的平衡。 事实上，从长周期看，环境的变化甚至巨变都是不可避免、难以抗拒的，因此，不断学习和调整以提高适应能力，实际上就是韧性得以增长的主要路径和方式。

　　其次，从建构来说，城市韧性是自然、构筑物、社会和信息四大基础系统的韧性的综合性、结构性集成。 “复合系统”(complicated system)与“复杂系统”(complex system)有很大差异，前者内部的组成要素之间保持着一定程度的独立性，而后者内部要素之间的依赖性更强，所以移除个别要素可能对后者造成巨大的系统性伤害。 因此，区别于一般的物体和组织，城市系统的运转不仅依赖于子系统的正常运行，更强调它们之间的协同联动。 耦合系统的韧性必然不是简单的物理层面、社会层面的韧性，而是所有这些子系统及其相互耦合嵌套的结构化的韧性。例如，在面对洪涝灾害时，城市的地质水文环境、水体涵蓄能力、水利工程设施、应急响应、社会动员等众多因素都将发挥重要作用，整个城市应对洪涝灾害的韧性可以视为自然系统、构筑物系统、社会系统和信息系统韧性的函数。

　　最后，从性质来说，城市韧性本身就是一个过程和系统，而非单纯的能力和结果。 只有充分考虑构成整体韧性的各个部分之间的相互作用才能理解这个系统。 诺利斯(Norris)将韧性界定为受到干扰之后动员一系列动态性资源以维持系统正常运转和功能的过程。[12]从这个意义上说，复杂系统的韧性不可能是静态的要素、结构和功能，而是这些能力和资源被动员起来去应对内外部变化和扰动的过程。 因此从管理的角度说，城市韧性必然与城市的全周期管理联系起来，贯穿城市运行的始终，形成常态—非常态—常态的连续系统。

　　二、卫生安全韧性：应对重大突发公共卫生事件的城市战略

　　根据我国《突发公共卫生事件应急条例》的规定，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。 可以说，在这些事件中，真正能够称得上“重大”突发公共卫生事件的，主要还是具有全局性影响和长远性危害的新发烈性传染病疫情。 这一点也可以在《国家突发公共卫生事件应急预案》(下称《预案》)中得到印证。 《预案》在界定“特别重大突发公共卫生事件”时列举了包括肺鼠疫、肺炭疽、非典型肺炎、人感染高致病性禽流感、新传染病等在内的七大类事件，均是造成或可能造成全局性影响和长远性危害的传染病。

　　过去 30 年，全球新发和烈性传染病发生呈现明显上升态势，往往引发世界性的重大公共卫生问题。[13]相比已经发现的传染病，新发传染病通常有着以下特点：一是不确定性。 人们在疫情初期对于病原体、传染方式和途径、治疗方法等一系列重要问题缺乏认识，更难以准确预测。 二是高传染性。 传播方式包括飞沫传播、密切接触传播，还有可能通过气溶胶传播、粪口传播等，在巨大流动性的现代社会，很容易快速扩散，形成区域性甚至全球性大流行。 例如，新冠病毒的基本再生数明显高于甲型 H1N1 大流感，与 SARS 相似;同时，甲型 H1N1 大流感的传染期较短，SARS 在发病的第二周传染性最强，但新冠病毒在潜伏期已经有传染性。[14]三是高病死率。 由于早期发现及诊断较为困难，人群普遍缺乏免疫力，也缺乏特异性防治手段，没有“特效药”，因此病死率比较高。 H5N1 禽流感病死率可高达 60%，埃博拉出血热病死率高达 50%— 90%，SARS 的病死率约有 10􀆰 9%，新冠病毒的病死率虽然低于这些，但仍远高于季节性流感。

　　正因为“牵一发而动全身”的特征，重大突发公共卫生事件的应对必然超出单纯的公共卫生应急管理范畴，而必须放在整个城市治理的视域下讨论。 从总体上看，在应对重大突发公共卫生事件中，城市治理必须解决三个最为重要的难题：

　　第一，精准感知。 应对高致病性病毒导致的新发传染病和突发疫情，预防的关键是及早侦察病原体、控制传染源、切断传播途径。[15]从本质上讲，这是一个精准感知的问题，即准确感知致病因子、病例、受感染的人员等并形成信息，为后续响应行动提供基础。 精准感知能力与快速防控能力成正比例关系。 在现代城市复杂系统中，疾病感知的过程其实兼具医学科技和社会运动两种属性。 从科学技术来说，基于病毒学、基因组学和生物信息学的现代检测方法为病毒本底调查和追踪检测提供了基本的原理和方法，高灵敏度、高特异性、重复性好、高通量检测病原体的仪器和设备成为病原体早期诊断的重要基础和技术支撑。 缺乏深厚、前沿的病毒学基础研究和快速、灵敏、准确、简便的现场检测技术，就无法进行快速诊断并及时采取防控措施。 但另一方面，新发疫情的识别、确认、预警以及感染人群的检测和识别等又是典型的管理性行为和社会性行动，需要依靠多层面、多尺度和多元化的组织和人员的协同配合才能有效完成。 从临床医生的病例报告到疾病控制中心的预警，其中既包括信息的跨层级传递，也包括相关专业人员的协同研判和集体决策，这些都不是单纯的技术问题。 在一个人员聚集、高速流动的现代社会中，如何能在维持城市正常运行的同时准确、快速识别出感染人员并迅速实施精准管控，实际上是疫情防控所要解决的重要问题，也是城市抵御重大突发公共卫生风险的核心能力。 感知能力越强，管控精度越高，社会付出的成本就越少，意味着偏移常态平衡程度越低，可以说卫生安全韧性越强。

　　第二，逆向调节。 现代城市的繁荣发展在很大程度上依赖于人口高密度聚集所形成的规模效应，经济社会交往活动越多，则城市活力越强。 但为了应对重大突发疫情，恰恰需要运用局部甚至全面性的社交隔离来减少社会交往活动，控制疾病的传播和扩散，保护健康人群。 这种应对模式与高速流动的城市运行可以说正好是一个相反的过程。 所谓逆向调节，是指通过在一定时间内减少城市内部复杂性运动和缩减城市网络形态而减少风险暴露和脆弱性，进而抵御重大外力冲击，维持城市基本运行和控制风险的总体性策略。 在疫情期间，逆向调节包括禁止聚众、交通管制、单位延工、学校延假、公共场所停业、社区封闭等措施。 逆向调节的现实需求给现代城市的治理能力提出了重大挑战，政府必须能够在短时间内让局部甚至整个城市系统“静止”下来，而并非所有城市治理者都具备这种能力。[16]同时，这一策略的实施还会直接带来一系列连锁性社会反应，包括资源供给下降、商业活动减少、失业人群增多、社会生活停滞、医疗资源失衡等。 如何在“城市失能”状态下维持城市最低功能运转，或者在逆向调节的同时保持城市正常运行，正是韧性城市所要解决的核心问题。

　　第三，动态平衡。 在人类彻底治愈某类传染病之前，疫情防控不可能毕其功于一役，而必然表现为一种此消彼长、反复拉锯的动态变化过程。 要在这个过程中实现动态平衡，尽可能减少城市生活损失，城市治理需要实现两个维度的优化：一是常态与非常态情景的快速切换。 常态可以被视为平衡形成的稳定态，而非常态是这种平衡被打破进而形成的非稳定态。 总体来说，非常态必然难以长期持续，或者恢复到原初的稳定态，或者转变成新的稳定态。 疫情防控的反复性特点说明，城市治理必须能在这两种状态中快速切换，因为城市不可能永远处于应急状态之中。 经过多次经验和教训之后，成功应对重大突发公共卫生事件的关键是城市是否能快速启动应急管理体系，迅速进入非常态以抵御外来冲击，并在控制疫情时恢复常态。 二是应急资源的动态性平衡。 重大突发公共卫生事件是影响重大的小概率事件，如果资源的生产和供给能力不能满足峰值需求，则难以有效应对重大突发疫情的冲击;但对一座城市来说，如果始终按照峰值需求储备和维持医疗卫生设施和资源，又必然是不经济和难以长期为继的。 这就给城市资源生产、储备和供应的弹性提出了挑战。 这种动态平衡的能力和过程正是城市治理韧性的一个重要方面。

　　脆弱性是韧性的反面。 不同于自然灾害，重大突发公共卫生事件直接威胁健康人群，直接影响社会性活动(各类社会性交往)，两者的脆弱点也存在明显不同。 因此，从复合韧性来看，城市必须兼具静态韧性和动态韧性。 这里的静态韧性是指在重大突发疫情时能够快速抵御疫情冲击，调动足够的医疗卫生资源进行救护，同时保护健康人群，防止传染面的扩大。 这里的动态韧性不仅是指灾后的学习和改进，更主要的是灾害过程中城市运行和功能的迅速调整、重组，实现多元样态之间的快速切换，灵活机动因应疫情防控带来的冲击。 不同于针对自然灾害的“自组织”“适应力”等概念，卫生安全韧性是更为复杂的系统和过程，具体来说包括以下五个方面：

　　一是选择性冗余。 “冗余”有冗长性、多余的含义，在韧性理论中主要是指对一些关键部件或功能进行重复配置，以提高系统的安全性与可靠性。 这种思路在通信工程中大量运用，当某一设备发生损坏时，冗余配置的部件可以作为备用快速接续工作，由此减少系统的故障时间。传染病防治的关键是隔离传染源、切断传染途径和保护易感人群。 当采取这些措施时，必然对有关核心卫生医疗资源产生巨大需求，包括传染病医院、隔离病床、重症救护设备、个人防护装备(医用和普通人用)等，在常态情景下储备一定数量、基本闲置的核心资源成为冗余的重要表现，也是卫生韧性的重要基础条件。

　　二是功能性转换。 资源总是有限的，冗余设计不仅会造成一定闲置，也会增加管理难度。因此，除了核心资源的一定程度的冗余之外，还必须根据传染病的实际特点和城市的动态功能创设一些能够在功能上转换的装置，提高基础设施的灵活性。 例如，城市的大型运动场馆和活动设施，在常态环境下可以供体育、文艺活动使用，在紧急状态下则可以改造为避难场所和隔离场所。 事实上，我们可以看到，城市的大量构筑物具有这种多功能转换的性质和能力，这就给城市规划设计提出了更高要求，需要将风险、不确定性和功能转换的思维融入其中。

　　三是多样性替代。 使用替代品是适应环境变化的一种重要方法，如人类用低碳能源替代高碳能源，用可再生能源替代化石能源等。 在城市运行中，替代的基本含义是“这样不行就那样”(no this then that)，即以不同的方式维系基本社会功能。 以数字交往为例，此次新冠疫情发生后，人们使用视频会议的方式召开各种国际会议、工作会议、学术会议甚至教学活动，确保了基本的学术交流、教育活动正常进行，正是这种替代功能的表现。 在 2021 年秋季开学前，中国各大高校都同时做好了线上和线下教学的准备，包括应对疫情变化的各种可能性预案，这种多样化工作模式并存及其之间的灵活切换，正是城市韧性的重要体现。

　　四是分散化组织。 不同于极端天气和地质灾害事件，传染病疫情的发展在城市人群中是一个伴随着人员流动而动态扩散的过程。 因此从系统整体的角度看，如果能对城市空间进行精细划分，并根据防控形势进行局部空间的逆向调节，以防止城市整体瘫痪，则城市运行显然更具有韧性。 换句话说，应对重大突发公共卫生事件的逆向调节能力需要现代城市治理能够在疫情等突发情况下把复杂的、庞大的现代城市还原成由最小单元构成的组合形态，通过精准性、分散性、渐进性的单元封闭和管理，确保在不影响城市整体运行的情况下达到隔离传染源、切断传染途径和保护易感人群的目的。 这就需要城市的居住形态具有明显的网格化特征。——论文作者：容 志

　　本文来源于：《理论与改革》(双月刊)创刊于1988年，是中共四川省委党校主办的综合性政治理论月刊。设有：专论、理论探讨、改革与发展、党的建设、邓小平理论研究、西部大开发研究、经济论坛、领导与管理等栏目。