公共卫生事件中社区治理共同体的逻辑分析与建设路径

发布时间：2021-11-22

　　摘要：公共卫生事件中，如何在短时间内动员尽可能多的社会资源以保证人民群众的生命安全和社会稳定，建立社会治理共同体实现制度创新是关键。社区成为开展社会动员、聚合抗疫力量参与疫情防控的最基本单元和坚强堡垒，是促进社会和谐、加强社会整合和维护社会稳定的基石，是推动社会治理共同体建设的最佳场域。我国在公共卫生事件中逐渐生成了基层政府主导治理、多元治理结构主体动态均衡的人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体。基于 “价值—组织— 行动” 分析框架，社区治理共同体的构建面临着主体观念分歧引发人人有责价值困境、应急体系滞后引致人人尽责组织困境和治理技术不足带来人人享有行动困境等问题，优化社区治理共同体要求强化共同体的人人有责公共价值趋向、细化共同体的人人尽责组织参与维度和创新共同体的人人享有主体行动路径。

　　关键词：公共卫生事件; 社区治理共同体; 逻辑分析; 建设路径

　　党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出， “必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。” ① 党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步提出，要实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能。 ② 这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。 ③ 面对突发的公共卫生事件，如何在短时间内保证人民群众的生命安全和社会稳定，动员尽可能多的社会资源是保障，建立社会治理共同体是关键。自 2020 年以来，社区成为开展社会动员、抗疫力量聚合、疫情防控的最基本单元和坚强堡垒，是促进社会和谐、加强社会整合和维护社会稳定的基石。因此，推动社会治理共同体建设的最佳场域在社区，社区治理共同体建设也就成为社会治理共同体建设的基石。社区治理既是疫情防控工作中联防联控、群防群控的重要载体，也是国家治理的微观基础和重要领域。如何构建应对突发公共卫生事件的社区治理共同体，进一步提升社区治理效能，既是常态化疫情防控的客观需要，也是优化社区治理体系和治理能力现代化的良好契机。

　　一、公共卫生事件中社区治理共同体的理论逻辑

　　面对突发公共卫生事件，践行人民至上、生命至上理念，动员尽可能多的社会资源是保障，建立社会治理共同体是关键。社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性构成，社区治理共同体是社会治理共同体的基础单元。社区作为抗击疫情的主阵地， 400 多万名社区工作者在全国 65 万个城乡社区日夜值守，构筑起联防联控、群防群控的关键防线。在抗疫斗争伟大实践中我国逐渐生成了基层政府主导治理、多元治理结构主体动态均衡的人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体。

　　( 一) 人人有责：基层政府主导治理效能提升

　　建设 “人人有责” 的社区治理共同体，强调的是在社区治理中所有部门和所有人在疫情防控工作中都是责任主体，不能忽视其中任何一个主体的作用。作为社会个体居民和组织，既是社区治理的受益者也是社区治理的责任承担者，都有参与社区治理的责任。 “人人” 在公共卫生事件中都是社区治理主体，这包括基层党组织、群众性自治组织、经济组织、群团组织、社会组织、公益组织和社区居民等多元行动主体都应该积极参与疫情防控，形成各尽所能、联防联控、群防群策和群防群治的合力。

　　公共卫生事件发生后，在党中央坚强领导下，我国坚持全民动员多元主体积极参与到疫情防控中，采取最全面、最严格、最彻底的防控举措，构建最严密的防控体系。伴随着我国社会主义现代化加快推进，市场主体得到充分发展。但在公共卫生事件中党和政府始终处于主导地位，社区积极响应上级党委号召，联系社区支委和广泛动员社区成员参与社区疫情防控，形成社区治理共同体。作为公共服务和公共事务的提供者和管理者，各级政府有较大的资源分配和信息优势，可对公共事务作出安排，这种优势使各级政府成为公共卫生事件的主导力量。政府这一优势是其他多元参与主体无法比拟的，在上级政府的指导下，社区与其他多元主体一起承担着疫情防控工作，承担着社区治理的责任。在社区疫情防控工作中基层政府既要提供制度、资金和技术等支持，还要协调各个主体和各个环节进行社会动员，以快速有效控制疫情，充分保证社区居民生命安全。虽然基层政府在应对社区公共卫生事件发挥了重要作用，但也暴露出一些问题，主要是基层政府悬浮化和一些社区行政化，造成基层治理脱离社区居民。暴露出的这些问题，需要尽早加以解决。要做到快速高效地应对新冠肺炎疫情公共卫生事件，必须强化基层政府主导和广泛动员社会成员参与社区疫情防控，提升治理效能建设社区治理共同体。

　　( 二) 人人尽责：多元治理结构主体动态均衡

　　建设 “人人尽责” 的社区治理共同体着重在于强调，在疫情防控工作中所有部门和所有人都是责任主体。公共卫生事件中，构建社区治理共同体，要努力激发多元主体参与构建的积极性和主动性。习总书记强调： “各级党委、政府和各级领导干部要扛起责任、经受考验，既有责任担当之勇、又有科学防控之智，既有统筹兼顾之谋、又有组织实施之能” ④， “干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。” ⑤ 习总书记深刻论述了党委、政府和各级领导干部在疫情防控中的责任担当。疫情防控工作不仅情况复杂还涉及到多元参与主体，要明确党委、政府和各级领导干部在疫情防控中的责任，统筹好各层级和各参与主体职责，并将职责制度化。特别是在我国社会组织、群众性自治组织、经济组织、群团组织、公益组织等治理主体越来越多的背景下，各级政府要在与其他治理主体明确各自职能和责任的基础上，实现动态均衡。

　　在公共卫生事件中，政府部门、医疗机构、社区、居民委员会等无疑是疫情防控的主要力量。与此同时，社区中经济组织、群众性自治组织、社会团体、民间组织、社区商业、社工机构和志愿者等非正式组织和个人，横向或纵向连接起来在不同阶段以不同方式积极面对突如其来的疫情，面对很多居民的焦虑情况，在居民心理疏导、生活物资配送、病人输送转运、疫情防控宣传和信息反馈方面发挥了重要作用。公共卫生事件中因为基层政府具有资源分配和信息畅通的优势，在协调众多参与主体中发挥着主导作用。但基层政府在市场经济条件下依旧难免存在信息失灵，进而导致资源配置效率不高，这种情况下其他参与主体显得尤为重要，发挥出他们的责任担当可以弥补不足并响应多元化需求。公共卫生事件中建立居民互助组织和扩大社区服务范围，分担了基层政府和社区的部分责任，有助于基层政府和社区在疫情防控的巨大压力中有更多的精力服务居民，形成良性循环。新冠肺炎疫情公共卫生事件中，基层政府在正确引导其他参与主体的同时，积极寻求与多元参与主体的合作，形成多元协同治理。

　　( 三) 人人享有：治理结果导向建设

　　“人人享有” 的社区治理共同体强调的是在疫情防控工作中注重人民的生命安全、社会稳定和经济社会发展，让社区居民生活不受影响，形成 “人人有责” “人人尽责” 的结果导向。作为治理结果导向的 “人人享有” 反过来成为密切治理主体之间关系的 “结果驱动”，也就是说要让其他治理主体参与社区治理中，就必须让他们共享利益，这样才能真正吸引其他治理主体以主人翁精神参与到社区治理。 “以人民为中心” 是治理体系与治理能力现代化的核心理念，是社区治理共同体的价值导向，是社区协同治理的灵魂性根基，决定了社区治理发展的方向和重心。 “以人民为中心” 的价值取向在社区治理实践中要以社区居民对美好生活需求、向往为价值导向和价值目标，以增进社区居民的获得感、幸福感、安全感为价值诉求，以社区空间内的多元主体协同参与为手段，精准匹配社区公共服务需求。

　　习总书记强调， “要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位” ⑥， “各级党组织和广大党员干部必须牢记人民利益高于一切 ” ⑦， “经济社会是一个动态循环系统，不能长时间停摆” ⑧。习总书记的这些重要论述凸显了人民至上的理念。公共卫生事件中，要最大程度减少疫情防控对社区居民生产生活的影响，坚持科学高效保障社区居民生命安全、身体健康，兼顾经济社会发展和疫情防控，形成既抓疫情防控又促进民生的良好局面，实现各参与主体的效果共享。建设社区治理共同体的组织目标决定了组织行为的方向和效率，多元参与主体在合作过程中要实现目标交集的最大化以保证共享效果实现。公共卫生事件中，为了快速高效地控制疫情和促进民生发展，政府会作出灵活调整以确保实现与其他参与主体务实高效的合作。这既是政府的目标导向，也是其他主体参与防控公共卫生事件的价值所在。由此可知政府、社会组织及其他共同体主体的价值导向和目标高度吻合，有利于推动社区治理共同体的利益均衡和效果共享。

　　二、公共卫生事件中社区治理共同体的困境分析

　　公共卫生事件中，社区在疫情防控中发挥了重要作用，建设社区治理共同体有助于在常态化疫情防控阶段更好地保障居民生命安全、生活稳定和促进经济社会发展。基于 “价值—组织—行动” 分析框架，社区治理共同体的构建面临着主体观念分歧引发人人有责价值困境、应急体系滞后引致人人尽责组织困境和治理技术不足带来人人享有行动困境等问题。

　　( 一) 价值之维：主体之间的观念分歧引发人人有责价值困境

　　建设社区治理共同体，基于我国的政治体制和政府具备的优势，要以政府为主导，还需要社区居民之间能具有共同的利益、互动形成的信任和价值共识。 ⑨ 公共卫生事件发生以来，很多社区基于紧密联系的邻里网络，创新了邻里互助、志愿者队伍等多种自组织形式。这些举措可以提升行动能力、降低行动成本，已经成为现代社会动员中的重要因素。新冠肺炎疫情公共卫生事件发生以来，在党的坚强领导下，全体社区居民和多元主体参与疫情防控，使社区成为疫情防控的坚强堡垒，取得了这场阻击战的重大战略成果。在新冠肺炎疫情群防群控过程中，严峻的疫情形势强化了社区成员相互依赖和共存共生的程度。 ⑩ 当然这实际上也得益于我国近年来在社区治理中贯彻社会主义核心价值观：一方面，提升了社区居民的素质和规则意识。规则是规范社区居民行为，保证社区良性运行的关键，公共卫生事件发生以来，社区居民总体上能遵守规则。普遍遵守规则的背后是社区文明素质在提升，是社会主义核心价值观融入了社区居民的日常行为。在疫情防控常态化背景下，要进一步强化规则意识，以更好地规范社区居民行为。另一方面，社区通过经济组织、群众性自治组织、社会组织、社区商业、社工机构等参与、推进疫情防控和社区治理共同体建设，使从事社区管理、治理、服务等主体融为一体，树立一个共同目标：为社区居民服务。社区治理共同体建设的重要途径就是要充分动员群众，依靠群众的力量从而解决政府资源不足和社会参与不够的问题。在动员群众、吸纳更多主体参与疫情防控和社区治理共同体建设中，政府和其他主体在社区实际治理工作中处于不对等的地位，其他主体处于劣势，这会导致多元主体价值观念的分歧，在政府和社会主体之间、社会主体与社区居民之间很难建立良好的沟通和合作机制。共同利益、互助互信和价值共识是社区常态化疫情防控的基础，也是社区治理机制创新的基础，更是建设社区治理共同体的内在要求和坚实支撑。

　　( 二) 组织之维：应急体系滞后引致人人尽责组织困境

　　“现代的社区治理已经不同于传统的社区管理，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。” 輥輯訛公共卫生事件中社区治理共同体包括地方政府、社区经济组织、群众性社区自治组织、社会团体、民间组织、社区商业、社工机构、社区居民和志愿者等。要建设社区治理共同体，激励多元主体自发地、积极地参与到社区治理中来，首先要厘清各方的治理职责，政府、市场和社会分工明确，各归其位，各尽其职，各负其责。輥輰訛面对突如其来且传播速度快的新冠肺炎疫情，在疫情防控过程中部分社区居民难免存在懈怠或过于恐慌焦虑的情绪。这种情绪会导致社区治理外部性和负向效应，使多元治理主体公共责任淡化，对社区治理共同体带来的影响就是导致治理共同体集体行动的 “低效”。现代社会中有很多的不确定性风险，有些灾难的到来是难以预料的。面对从来没有经历过的突发性灾难事件，从地方政府到每个社会成员，都会有猝不及防的感觉。应急体系的建设因此极为重要，宁可备而不用，不可用时无备。应急体系的建设需要耗费大量的资金，在地方财政并不宽裕的情况下，很难在预算支出中被优先安排。但像这种突发事件带来的惨重损失提醒我们，当前投入必要的资金建设应急体系是应对各种不确定性公共风险的需要。在一个完备的应急体系中，从地方政府到社区、社会组织、个人都清楚知道自己应该承担什么样的职责，如此才能形成合力，尽可能减轻突发事件给社会和个人带来的损失。社区基于居民相同的兴趣爱好，为繁荣社区文化建立起不少组织或团体，只是这些组织或团体平时较少参与社区公共事务和公益事业，在新冠肺炎常态化疫情防控背景下应进一步引导和培育社区组织或团体参与社区公共事务和公益事业，使各方 “通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同目标等方式来实施对公共事务的管理”。

　　( 三) 行动之维：治理技术不足带来人人享有行动困境

　　治理技术主要包括两方面内容：制度的实施规则、操作规定和推进制度有效实施的技术载体、技术手段。治理技术不足会影响人人享有的实现程度。社区居民参与社区公共事务，是基层民主的内在要求，既需要居民具有相应的话语能力，也需要有适当的治理技术做支撑。公共卫生事件发生后，党和政府在社区疫情防控方面有工作制度、管理制度、责任制度和复工复产促进经济社会发展相关规定等举措，工作重心逐渐从疫情初期的社区防控为核心向社区疫情精准防控和经济社会发展相结合。为了统筹兼顾疫情防控和经济社会发展，必须借助现代沟通渠道和技术手段。由于一些主体参与社区疫情防控和经济社会发展意愿不足，科学技术嵌入社区疫情防控和经济社会发展也会有某些难题，从而带来多元主体的行动障碍和困境。多元主体是社区治理的重要参与主体，理应在社区疫情防控和经济社会发展中发挥它们的重要作用。这些多元主体，如社会组织具有其独特的专业性优势，可以为疫情防控和经济社会发展作出应有的组织贡献，克服政府顾及不到或专业性不足的困难。实际工作中，由于政府与多元主体之间的信息沟通不畅，客观上无法充分发挥社会多元主体的作用，影响到多元主体参与社区疫情防控和经济社会发展的意愿。实现多维度的信息交互与数据共享是大数据时代提高信息治理能力的前提和保障，实现各层级、各系统和各部门之间的纵向横向交互和共享，才能对重大公共事件作出快速高效的响应。我国传统的公共事件响应主要是自下而上的单向垂直报送机制，缺乏信息横向纵向信息交互与共享，不利于有关部门对事态作出科学的分析。疫情防控取得重大战略成果离不开各级政府强有力的社区管理措施，但也有少数社区防控效果不尽如人意，究其根源还是防控策略和防控手段等治理技术不足而导致。

　　相关知识推荐：公共卫生类核心期刊投稿方法

　　三、公共卫生事件中社区治理共同体的建设路径

　　这次新冠肺炎疫情，是 1918 年大流感以来全球最严重的的传染病大流行，是第二次世界大战结束以来最严重的全球公共卫生突发事件輥輲訛。我国取得疫情防控的重大战略成果，彰显出我国集中力量办大事的制度优势。疫情防控实践中，社区逐步建立起联防联控群防群治的防控大格局，筑牢了基层社区疫情防控的严密防线。在常态化疫情防控新阶段，坚持疫情防控和经济社会发展一起抓，要求我们进一步深入贯彻党的十九届五中全会精神，建设全方位的社区治理共同体，使疫情防控体制机制更趋完善，更好地促进经济社会发展，逐步提升社区治理效能。面对公共卫生事件中社区治理共同体的构建困境，需要强化与重塑引导共同体的人人有责公共价值趋向、细化共同体的人人尽责组织参与维度和创新共同体的人人享有主体行动路径。

　　( 一) 价值共识：引导共同体的人人有责公共价值趋向

　　治理主体层面人人有责实际上是倡导一种社区治理理念，强调引导共同体的人人有责公共价值趋向。人人有责不仅主张赋予社区居民更多参与管理社区事务的权力，也彰显了 “以人民为中心” 的发展思想。 “以人民为中心” 既是中国特色社会主义治理体系与治理能力现代化的核心理念，也是社区治理共同体建构的价值导向。习总书记指出： “人民至上、生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价” 輥輳訛。 “各级党委和政府及有关部门要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，制定周密方案，组织各方力量开展防控，采取切实有效措施，坚决遏制疫情蔓延势头。” 輥輴訛我国疫情防控工作中，无论是医疗援助、物资支援、交通保障和面对局部零星散发疫情进行全员核酸检测，都是践行 “以人民为中心” 的价值理念最直接和最生动的体现，也正是因为这样，我们才取得疫情防控的重大战略成果。社区治理共同体的建构作为一种人为的有意识的实践活动，其中蕴含着治理主体的价值认知、价值诉求、价值判断与价值选择。

　　第一，应将社会主义核心价值观融入社区治理共同体建设中，正确引导价值观的塑造。习总书记指出： “在这次抗疫斗争中，十四亿中国人民显示出高度的责任意识、自律观念、奉献精神、友爱情怀，铸就起团结一心、众志成城的强大精神防线。” 輥輵訛社区作为疫情防控的两个重要阵地之一，和医院这个阵地一起成为了疫情防控的坚强堡垒，在应对疫情防控中产生出很多社区治理创新的典型案例。在常态化疫情防控新阶段，应结合社会主义核心价值观的理论内涵，挖掘社区治理的感人实践，凝聚起精神支撑，转化为社区居民的思想共识和行为共识，最终成为全体社区居民的自觉行动，以继续发挥社区在疫情防控中的阵地和堡垒作用。同时也要以社会主义核心价值观促进党员领导干部的政策协调能力，使其更好转化为治理效能，做到更加精细化地推进疫情防控。第二，必须以 “以人民为中心” 作为公共价值理念，在实践中实现公共利益最大化。在社区疫情防控中，以人民为中心，就是要对社区居民负责。需要根据社区居民合理需求提供服务，增强社区居民的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感，保障社区居民公共服务的供给与需求之间的精准匹配。引导社区共同体的人人有责公共价值趋向，就是在疫情防控中让社区各网格主体明确自己职责权限，在履行各自职责权限过程中正确定位自己，发挥政府和多元主体的防控合力，提高防控效力。针对政府和社会组织在实际工作处于不对等的地位带来的多元主体价值观念分歧问题，政府不仅要为社区的发展提供基本社会公共服务和政策规范，还要利用自身优势、条件和公共资源来鼓励多元主体积极参与到常态化疫情防控中，解决他们的后顾之忧，激发多元主体参与疫情防控和社区治理共同体的意识，形成多元协同。

　　( 二) 一核多元：细化共同体的人人尽责组织参与维度

　　治理过程层面人人尽责实际上强调的是一种社区治理方式。我国社区治理多元主体结构是由掌握不同的治理权力、治理资源以及治理优势的多元主体构成的 “一核多元” 式治理结构，这就决定了在社区治理中要细化多元主体参与的维度与渠道，明确治理责任机制。新时代社区居民美好生活需要来自国家层面的制度支持和高效公共服务体系的保障，还有社区居民有效的政治和公共事务精准参与。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出： “发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。” 輥輶訛人人尽责是要让基层治理主体各自的优势得以展现，在不同时间不同背景根据不同事情更好地调动各治理主体的积极性以发挥他们的作用，协同推进多元主体履职担当。在公共卫生事件中要充分发挥一核多元，细化共同体的人人尽责组织参与维度。 “一核” 就是充分发挥社区党组织在疫情防控治理过程中的领导核心作用，这次疫情是新中国成立以来，我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，给各级党和政府治理能力带来巨大挑战，从疫情防控实践看，我国之所以取得抗疫斗争重大战略成果，社区党组织是疫情防控的主心骨，发挥了基层党组织的战斗堡垒作用，无数党员挺身而出下沉一线，发挥广大党员的先锋模范带头作用。 “多元” 就是党委政府领导下，带动社区经济组织、自治组织、社会团体、民间组织、社区商业、社工机构、社区居民和志愿者等共同参与疫情防控，健全自治、法治、德治相结合的社区疫情防控治理体系。

　　第一，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，在广泛动员群众、组织群众、凝聚群众和服务群众中提升治理效能，夯实党总揽全局和协调各方的制度优势。党既要激发自身的组织力量，又要动员与整合多元组织。輥輷訛基层党组织是社区治理的核心，承载社区治理共同体建设的掌舵功能以统筹社区治理，同时应发挥党员的模范带头作用，引导社区居民参与。把社区居民发动起来，能有效切断疫情蔓延，把社区这道防线守住，构筑起疫情防控的人民防线。社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，广大社区干部、党员连续作战，非常辛苦，在常态化疫情防控阶段要关心爱护他们，以各种措施帮助他们解决实际困难和问题，通过组织激励、工作激励等进一步鼓励他们带领广大社区群众把社区这道防线守严守牢。在疫情防控中要总结和梳理我国实践中的党建引领、区域统筹、多方参与、条块协同、上下联动的共建共治共享社区治理经验，优化公共卫生事件中党建引领社区治理共同体建设，统筹常态化疫情防控和经济社会发展，保证社区居民正常生活。

　　第二，要重视社区多元主体的孵化与培育，优化社区多元主体类型的结构，大力支持多元主体尤其是社区社会组织发展，提升社区群众的组织化程度，提高社区社会组织参与社区疫情防控治理等社区公共事务的能力。要建立健全多元主体持续参与社区疫情防控和经济社会发展的激励机制和协商机制，形成在党组织领导下多元主体参与社区疫情防控治理和经济社会发展的合力。社区社会组织应在党的授权与引导下，运用专业技术手段开展社区治理工作。社区社会组织可以分担一部分社区居委会的公共事务职责，凝聚居民力量打造社区居民自治共同体。社区社会组织要发挥好联系政府和居民的中介桥梁作用，协助政府建立居民诉求反馈机制，使政府能够及时听到社区居民的诉求和声音并作出回应。公共卫生事件中很多地区的疫情防控实践证明了这一功能和使命。如广州市各街道的社工服务站通过 “广州社工红棉守护热线”，对困难群众提供各种援助和帮助，利用现代化技术手段进行防疫宣传，参与联防联控织密疫情防控网，分担了部分社区的工作，扮演着 “上传下达” 的角色。类似于这样的社会组织等多元主体参与社区疫情防控治理和经济社会发展，只要真正是为社区居民服务，就会赢得来自党和政府、社区居民的信赖，基层政府也愿意且放心将更多、更重要的社区事务委托给他们办理。——论文作者：张春华