中国参与全球海洋生态环境治理的优化路径

发布时间：2021-11-18

　　【摘要】全球海洋生态环境问题的背后，是国际条约与地区规则之间的碰撞，以及不同治理主体地位与利益的博弈。当前，我国正处于加快建设海洋强国的关键时期，无论是应对与解决全球海洋生态环境问题，还是确保自身海洋战略利益，我国都应全方位参与全球海洋生态环境治理。通过完善顶层设计、健全责任体系、推进协同治理、搭建资金机制，助推我国深度参与全球海洋生态环境治理。

　　【关键词】海洋 生态环境 治理 一带一路 共同体

　　积极参与全球海洋生态环境治理是我国建设海洋强国、推动构建海洋命运共同体的重要举措之一，但当前我国在责任体系、协调机制、资金投入等方面仍存在一些问题，与凝聚全球海洋生态环境治理合力、提升应对环境挑战行动力的目标仍有一定差距。在此背景下，本文通过分析中国参与全球海洋生态环境治理的现状和问题，提出对策建议，对于改善全球海洋生态环境质量、提升中国参与全球海洋环境治理的能力和水平具有重要意义。

　　中国参与全球海洋生态环境治理的基本方式

　　我国经过多年努力，已初步融入全球海洋生态环境治理的体系，以海洋强国战略和“21 世纪海上丝绸之路” 战略构想为引领，中国如今已积极主动地参与了全球海洋生态环境治理，初步形成了以国家为主体，企业、社会组织及公众共同参与的全球海洋生态环境治理体系。

　　中国政府参与全球海洋生态环境治理的方式主要有：参与国际立法 ;推进海洋生态环境管理体制改革 ;严格履行相关国际公约或协定 ;主动构建国际海洋合作平台。

　　中国企业参与全球海洋生态环境治理的方式主要有：一是提供资金支持。如中国海洋石油总公司发起并成立了中国海油海洋环境与生态保护公益基金会，开展海洋环境保护相关工作。二是提供技术支撑。通过提供多种专业服务，广泛参与全球海洋污染防治、全球海洋生物多样性养护、全球海洋资源节约集约利用等领域相关工作。三是培育海洋新业态。通过建设海洋科技园区、促进海洋技术转移等措施，建立以企业为主体的海洋绿色技术创新体系，提升全球海洋科技创新能力。

　　社会组织和公众参与全球海洋生态环境治理的方式主要为 ：一方面，社会组织与政府间国际组织和非政府国际组织合作开展海洋生态保护、海洋科学调查研究等项目 ;积极参与并推动国际海洋科技、生物资源和环境保护等领域的双边和多边合作。另一方面，公众通过开展海岸垃圾清理活动、践行绿色生活与消费方式等参与全球海洋治理。

　　中国参与全球海洋生态环境治理面临的主要问题

　　国内涉海法律、标准体系有待完善。第一，我国海洋法律体系有待完善。由于中国的“海洋基本法”立法工作尚未启动，我国缺少一部协调涉海问题的基础性法律。现有的《中华人民共和国海洋环境保护法》对造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的生态损害行为的处罚力度较低。与美国、欧盟、日本等海洋强国相比，我国海岸带综合管理法的缺失，导致省级海岸带管理条例缺乏上位法支持。第二，海洋标准体系国际化不足。我国在海洋生态环境标准制定方面总体表现为主导权不足，在海洋产业发展、环境保护、公益服务等领域缺少统一性、准确性和可比性的规范与标准指引，尚未实现国内海洋标准“走出去”。此外，虽然我国在深海观测、海洋工程装备、海洋能、海洋检验检测、海水利用等方面参与了国际标准的研制，但目前仍处于追赶国际先进水平的状态。

　　多主体责任体系亟待健全。首先，治理部门责任划分不清，海洋管理体制亟待完善。一方面，在海洋污染防治过程中，海洋管理体制存在部门职能交叉、职能空缺与碎片化监管的现象。如海洋生态环境由生态环境部负责监管，而国家海事局仍具有海上设施与船舶污染防治的职能，存在职能的重叠。另一方面，在海洋污染防治和执法方面，生态环境、交通、自然资源等部门间也存在职能交叉、职能缺位与碎片化监管现象。其次，企业主动参与海洋生态环境保护的意愿不足。提升绿色生产服务能力的动力不足，往往未能及时公开海洋环境治理有关信息，更多的是被动参与全球海洋生态环境治理，且主要集中在污染物治理等末端环节，预防和全过程治理模式使用较少。最后，社会组织和公众参与的深度不足。社会组织和公众参与不成规模、力量微弱，决策参与渠道不足，难以实现具有深度和广度的参与 ;公众的全球海洋生态安全责任意识缺乏，甚至成为海洋环境问题的制造者。近年一些渔民在海南岛周边海域采挖珊瑚礁，导致沙滩面积萎缩，海洋生物多样性遭到破坏。

　　多元共治的协调机制仍需改善。第一，我国跨部门、跨区域涉海统筹协调机制有待进一步健全。作为高层次议事协调机制，发挥综合决策与宏观协调作用的国家海洋委员会目前尚未正式成立 ;分层级的协调机制有待进一步健全。第二，中国与部分国家海洋信息沟通不畅，协商机制有待构建。主要表现为 ：中国与日本、越南等邻国存在岛礁的主权争端，制约了中国海洋国际影响力的发挥 ;中国构建全球海洋秩序的经验较少，资源整合能力较弱，与传统海洋强国及国际组织在技术、人力、物力等方面的优势相比还有一定距离。

　　多元化资金投入机制亟需改进。第一，社会资本投入不足。当前，中国参与全球海洋生态环境治理的资金大多来源于财政，社会资金投入不足。2012 至 2018 年，中央财政直接安排专项资金 110 多亿元支持海域、海岛和海岸带整治修复工作，但与我国海洋生态环境保护的资金需求相比仍存在较大差距。此外，我国涉海金融产品的种类较少，在国际上的认知度较低，导致我国在国际资本市场缺乏话语权。第二，海洋生态环境保护专项基金的设立不足。目前，中国针对海洋溢油损害事故设立了油污损害生态补偿专项资金，但在海洋污染治理、科学研究、资源开发等相关领域尚未设立专项基金。与之相对，美国等发达国家普遍设立了专门的海洋政策信托基金用于海洋污染治理、科学研究、资源开发等项目。

　　如何解决中国参与全球海洋生态环境治理面临的问题

　　完善海洋生态环境保护的顶层设计。一是完善中国涉海法律体系。应当适时启动“海洋基本法”的立法工作，对有关海洋问题的大政方针、发展战略、海洋问题决策体制、海上执法体制以及解决海洋争端的原则与方法等方面作出规定。完善《中华人民共和国海洋环境保护法》，修订关于破坏海洋生态环境行为处罚的相关条款，提升处罚门槛，加大对违法行为的行政处罚力度。尽快制定“海岸带管理法”，以海岸带生态系统为基础，建立以程序性规则为主的统筹协调机制，明确中央与地方海岸带管理项目与其它涉海项目之间的优先顺序，以此为依据对海岸带实施综合管理。二是积极主导全球海洋生态环境治理规范标准编制。以“一带一路”倡议为平台，由中国牵头组织有关国家制定与修订海洋防灾减灾、海洋绿色生产和海洋信息等领域技术标准，提高海洋标准的有效性、先进性和适用性。坚持海洋标准化国内与国际发展并重，实施中国海洋标准“走出去”工程，在国际层面加快与“一带一路”沿线国家的海洋标准互认 ;在国内层面加快相关海洋生态保护标准、政策文件的翻译工作，建立一套与国际接轨的海洋生态环境保护标准体系框架等。

　　健全各方责任体系。第一，在政府层面，明确各主体责任，优化海洋管理机构及其职能配置。如 ：在海洋污染防治方面，可将船舶污染防治职责归并到生态环境部，实现其对海洋污染问题的统一监管 ;授权国家海警总队牵头与各沿海地区的涉海部门共同建立常态化、区域性、联合性的海洋管理执法机制。第二，在企业层面，提高国内企业对全球海洋生态环境治理的参与度。企业应着眼于海洋经济绿色转型，积极培育海洋生物科技、海水淡化、深海资源等绿色低碳循环的海洋产业 ;积极推动建设蓝碳、海洋牧场等海洋战略性新兴产业的先行示范区。第三，在公众层面，鼓励社会组织和公众参与海洋生态环境治理。通过完善法律与政策规定、搭建网络平台等方式，拓宽公众参与全球海洋生态环境治理的渠道，在管理决策、信息发布与交流、公众监督等环节提高公众参与水平、参与效果和参与能力。通过多种形式的科普活动，尤其是科普进校园等一系列活动，提高公众的参与意识。

　　建立和完善多方参与的协同治理机制。一方面，构建由以下四项机制组成的海洋生态环境治理体系 ：统筹协调机制由国家海洋委员会承担，建议将该委员会由原来的国家海洋局成员组成转变为由中央政府、有关涉海部委、地方政府、社区、行业协会、公益组织等各利益相关方组成的议事机构，保障其决策权和监督权，强化其宏观协调职能。管理执行机制由各级涉海部门共同承担，重点开展海洋生态环境的保护与治理工作 ;科学咨询和评估机制由独立的科学委员会来执行，为规划、保护和开发策略、绩效评估等提供科学支撑 ;社会参与机制重点确保企业和社会公众的有效参与，保障各利益相关方的基本利益。另一方面，加强中国在全球海洋生态环境治理主体中的主导权。宏观层面，发起成立“‘一带一路’国际海洋合作组织”，将建设全球海洋命运共同体、加强海洋生态环境的保护与可持续发展作为目标，探索建立“一带一路”沿线国家和地区海洋领域环境治理体系的新规范。微观层面，应积极参与全球海洋生态环境治理相关的国际条约规则制定过程中的议题设置、约文起草及缔约谈判，增强中国在全球海洋生态环境治理方面的话语权与主导权。

　　积极探索“金融海洋”发展新模式。一是拓宽海洋治理资金渠道。鼓励社会资本积极参与全球海洋生态环境治理，与政府合作设立海洋生态环境治理基金。其中，政府负责基金的决策和管理，专业基金管理机构负责运营，第三方金融机构进行监管，构建良性的基金运行管理模式。二是增加专项海洋生态环境治理基金类别。建议由中国海洋发展基金会主导，在海洋污染治理、科学研究、资源开发等相关领域设立专项基金，用于海洋生态环境治理。三是鼓励扩大蓝色债券的发行。积极培育蓝色债券发行主体，鼓励更多的海洋相关企业和金融机构参与蓝色债券发行，提高整体发行能力 ;储备蓝色项目资源库，以庞大的蓝色融资需求推动蓝色债券市场发展 ;鼓励蓝色债券品种创新，例如发行由政府与相关利益方签订、当海洋生态环境问题改善而节约公共预算时由政府方履约付款的蓝色社会影响力债券等。

　　就前景而言，中国参与全球海洋生态环境治理体现为机遇与挑战并存。当下，中国已由国际海洋法治的维护者逐步向和谐海洋秩序的构建者和海洋可持续发展的推动者转变，随着中国综合国力的增强以及国际影响力的不断提升，作为负责任的海洋大国和崛起中的海洋强国，我国在全球海洋生态环境治理体系构建过程中的话语权将不断增加，亦将为全球海洋生态环境的发展提供更具合作性和可持续性的中国方案和中国智慧。——论文作者：张丛林 焦佩锋

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