构建海洋命运共同体理念下海洋塑料污染国际法律规制的完善
发布时间：2021-11-13
摘 要 海洋塑料污染是国际社会共同面临的重大全球环境问题之一。关于海洋塑料污染规制的国际法包括《联合国海洋法公约》等国际条约以及相关国际软法与区域机制。但现有相关国际规则呈现碎片化特征，在专门立法与陆源海洋塑料污染规制等方面存在空白，在实施和遵约方面也存在困境。海洋塑料污染国际法律规制面临的困境需要通过加强国际合作与协调、推动相关国际立法以及促进相关规则的实施与各国的遵约来破解。在构建海洋命运共同体理念下，我国应积极参与和推动海洋塑料污染国际法律规制的完善，提升我国参与全球海洋治理的话语权。
关键词 塑料污染;国际法;国际合作;遵约机制;海洋命运共同体
海洋有着丰富的生物多样性和重要的生态系统服务功能，对人类的存续与发展具有重要意义，但渔业、航运、矿产资源开发等人类活动也对海洋环境造成威胁。总体上看，海洋环境保护仍滞后于陆地环境保护[1]。构建海洋命运共同体理念的提出，符合海洋有序、健康和可持续发展的实际需求[2]。构建海洋命运共同体应关注对海洋塑料污染等威胁全球海洋生态环境的问题的规制。塑料垃圾严重污染了海洋环境，威胁海洋生物的生存与生态系统的健康。海洋微塑料极易被鱼类等海洋生物摄食，进入食物链，继而对人类健康造成威胁。在国际社会应对海洋塑料污染的过程中，国际法为之提供法律制度保障，扮演着不可或缺的角色。本文旨在系统阐述有关海洋塑料污染的国际法律规制并分析其困境，在此基础上，结合构建海洋命运共同体的理念，提出完善海洋塑料污染国际法律规制的建议。
海洋命运共同体海洋塑料污染与相关国际法
2015年，联合国法律事务厅海洋事务和海洋法司第一次全球综合海洋评估表明，海洋环境中废弃物累积是对世界海洋健康增长最快的威胁之一[3]。2017年，联合国环境大会第三次会议发布的《防治海洋塑料垃圾和微塑料》报告中也指出，到2015年为止，全球共制造约68亿t塑料，其中有79%被填埋或丢弃到自然环境中[4]。海洋塑料污染来源广泛，主要包括破损渔网、绳索等废弃渔具，发泡塑料、网具、浮标等水产养殖用品，各类船舶和海上作业平台的生活垃圾和维修废弃物等[5]。陆地中的塑料垃圾通过雨水排放、污水溢流、垃圾丢弃、固体废物处置以及工业活动等途径进入海洋[6]。据估计，陆地来源的塑料垃圾占海洋塑料垃圾总量的80%[7]。塑料不仅污染海洋环境，也造成海洋中存在大量的微塑料。近年来，我国开展的多次大洋和极地科考，均在海洋中检测出微塑料[8]。
尽管国际社会和各国采取了一些行动，但每年仍有至少800万t塑料被倾倒入海洋[9]。海洋塑料污染已经与气候变化、臭氧耗竭、海洋酸化并列为重大全球环境问题[10]。现有关于海洋塑料污染规制的国际法包括《联合国海洋法公约》、1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》(以下简称《伦敦公约》)、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约1996年议定书》《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL73/78)、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(以下简称《巴塞尔公约》)、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(以下简称《斯德哥尔摩公约》)等国际条约以及相关国际软法与区域性法律机制。
《联合国海洋法公约》对海洋环境污染的法律规制
《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)被誉为“海洋宪章”。
《公约》第十二部分的规定涵盖六种海洋污染，基本囊括了海洋塑料污染的所有来源。《公约》第194条对“防止、减少和控制海洋环境污染的措施”作出了一般性的规定。其第1款规定的“必要措施”非常广泛，虽然《公约》没有对哪些措施是必要的进行规定，不过根据第194条第5款，“必要措施”包括为了保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境而采取的很有必要的措施。针对陆源污染，《公约》第207条规定，各国应通过制定法律、规章和采取其他可能必要的措施，以防止、减少和控制陆地来源污染，并采取行动制定全球性和区域性规则、标准以及建议的办法与程序。《公约》第210条和211条则分别对倾倒造成的污染和船源污染的防止、减少和控制进行了规定。此外，《公约》第213条至第222条对各国执行防止、减少和控制各方面污染的必要措施及通过主管国际组织或国际会议制定的可适用的国际规则和标准作出了规定。
废弃、丢失或丢弃的渔具是海洋塑料的重要来源。1995年《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》(以下简称《鱼类种群协定》)第5条规定应尽量减少污染、废物、遗弃渔具所致的资源损耗。《鱼类种群协定》第18条第3款d项规定各国应“根据《联合国粮食及农业组织渔船标志和识别标准规格》等国际公认的统一渔船和渔具标志系统，在渔船和渔具上做标记，以资识别”。良好的实施与遵守是确保国际条约有效实现其宗旨的关键要素。《鱼类种群协定》第五部分也规定了实施与遵守机制，要求悬挂缔约方国旗的船只遵守关于跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群区域和分区域的养护和管理措施，同时规定了港口国有权采取措施促进相关养护和管理措施的有效实施。联合国粮食及农业组织也倡导从减少、防止和处置三个方面来解决废弃、丢失或丢弃渔具的问题。南极海洋生物资源养护委员会、东北大西洋渔业管理委员会与地中海渔业管理总委员会等多个区域性渔业管理组织采取了禁止特定渔具使用或要求标记渔具的措施。
国际海事相关国际法律规制
国际海事组织是对领海外的船舶制定航行安全和污染控制措施的主管机构，在协调航行自由与环境和安全要求方面发挥着重要作用。国际海事组织框架下的《伦敦公约》及其1996年议定书和《国际防止船舶造成污染公约》分别对防止海洋倾废和船舶造成污染作出了规定。
《伦敦公约》及其1996年议定书
1972年《伦敦公约》是第一个对种类广泛的污染海洋的废物进行控制的全球性公约，旨在防止因倾倒废物及其他物质污染海洋。公约实行了倾倒管理和许可制度，规定了禁止倾倒的废物和其他物质以及严格控制向海洋倾倒的废物和其他物质。《伦敦公约》1996年议定书在公约基础上进行了调整和补充，要求各缔约国在有理由认为可能发生对环境损害的情况下，预先采取可行措施防止、减少对环境的污染，将《伦敦公约》“倾倒”定义中没有包括的从海上平台或其他海上人工构造物原址废弃和推倒废物和其他物质列入了倾倒行为进行规制。议定书以“反向清单”的方式列出七类“可以考虑倾倒的废物和其他物质”，其他物质不允许向海洋倾倒。这比《伦敦公约》只规定了哪些物质不可以倾倒的“禁止名单”更为严格。《伦敦公约》1996年议定书没有将塑料列入允许倾倒的“反向清单”，禁止海上倾倒塑料制品。《伦敦公约》缔约国如果成为1996年议定书缔约国，则1996年议定书取代《伦敦公约》适用。《伦敦公约》1996年议定书缔约方大会于2007年建立了遵约机制以评估和促进对议定书的遵守。《国际防止船舶造成污染公约》
《国际防止船舶造成污染公约》规定了缔约国应采取措施防止由于船舶排放油类或其他有害物质或含有这种物质的废液而污染海洋环境。该公约有6个附件，其附件五《防止船舶垃圾污染规则》规定除特定例外情况外，禁止船舶将所有塑料(包括但不限于人造渔网、塑料垃圾袋等)排入海中。2012年《附件五实施指南》第2.4.6项指出，如果将塑料与其他垃圾混合在一起，则必须将其全部视为塑料，并按照严格的程序进行处置。
废物越境转移相关国际法律规制及其最新发展
《巴塞尔公约》旨在使危险废物和其他废物的越境转移减少到最低限度，并以无害环境的方式对废物进行管理。根据《巴塞尔条约》，缔约国可禁止危险废物和其他废物进口处置，这些废物的越境转移应获得过境国和进口国事先书面同意。2002年《巴塞尔公约》第6次缔约方大会建立了促进公约实施和遵约的机制。
值得注意的是2019年《巴塞尔公约》第十四次缔约方会议通过了对《巴塞尔公约》附件二、八和九的修正案，加强了对塑料越境转移的控制。这些修正案被认为是应对塑料污染的里程碑式成就，已于2021年1月1日生效[11]。附件二修正案是增加一个新条目Y48，该条目涵盖多种塑料废物，包括这些废物的混合物。根据《巴塞尔公约》规定，越境转移所涉载于附件二“须加特别考虑的废物类别”中的废物即为公约规定中的“其他废物”，而缔约国可禁止“其他废物”进口。附件八修正案是增加新条目A3210，阐明了具有危险性的塑料废物的范围。这些危险废物的转移必须遵守事先知情同意程序。附件九修正案以新条目B3011代替了原条目B3010，规定一些种类的塑料废物在以无害环境的方式回收利用且没有产生污染和其他类型的废物的前提下，不属于危险废物[12]。
其他关于海洋塑料污染规制的国际法律制度
除了上述直接涉及海洋塑料污染规制的国际条约，一些其他国际条约、软法和区域机制也有关于海洋塑料污染规制的规定。
《斯德哥尔摩公约》对塑料生产中持久性有机污染物的规制
《斯德哥尔摩公约》旨在通过在全球范围内对持久性有机污染物采取行动，适用风险预防方法，减少或消除持久性有机污染物的排放和释放，保护人类健康和环境免受持久性有机污染物的危害。《斯德哥尔摩公约》也适用于一些塑料生产过程中产生和使用的持久性有机污染物。
相关国际软法的发展
一些国际软法也涉及应对海洋塑料污染的内容。1995年《保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领》适用海洋综合管理和生态系统方法，提出应在国家、区域和国际三个层面采取行动应对陆源垃圾对海洋的污染。2012年《檀香山战略—海洋垃圾预防和管理全球框架》提出了预防、减少和管理海洋垃圾的策略，强调需通过研究和监测评估海洋垃圾的影响，开发检测和清除海洋垃圾的新技术和新方法。2016年《生物多样性公约》缔约方大会第十三次会议通过了《预防和减轻海洋垃圾对海洋和沿海生物多样性及生境的影响的自愿实践指南》。该指南呼吁缔约方评估立法是否涵盖了对微塑料的不同来源、产品和工艺的评估，并在适当情况下，完善现有法律框架以采取必要措施，减少对海洋生物多样性有不利影响的微塑料的生产。联合国可持续发展目标14也要求保护和可持续利用海洋和海洋资源，并明确强调了应减少海洋垃圾污染。截至2019年，联合国环境大会先后通过了4个关于海洋垃圾和微塑料的决议。此外，2019年大阪二十国集团峰会通过了《大阪宣言》，其中的“蓝色海洋愿景”承诺采取综合的生命周期方法，到2050年将塑料垃圾造成的海洋污染减少到零，峰会还通过了《二十国集团海洋塑料垃圾行动实施框架》。
相关区域海洋机制的发展
一些区域性海洋组织也出台了有关应对海洋塑料的区域计划。例如，2013年《保护地中海海洋环境与海岸带保护公约》缔约方通过了《地中海海洋垃圾管理区域计划》。2014年东北大西洋海洋环境保护委员会通过了《东北大西洋海洋垃圾区域行动计划》。2015年波罗的海海洋环境保护委员会通过了《波罗的海海洋垃圾区域行动计划》。2015年欧盟委员会通过“欧盟循环经济行动计划”，制定了“塑料战略”，以期实现大幅减少海洋垃圾的目标[13]。这些区域行动计划或机制的适用范围各有不同，但相关国际文书数量的增加以及区域间相互合作与协调的增进，无疑有助于应对海洋塑料污染。
海洋塑料污染国际法律规制的困境
目前，海洋塑料污染的国际法律规制存在一些显著的困境，包括相关国际规则呈现出明显的碎片化特征，在专门立法与陆源海洋塑料污染规制等方面存在空白，在实施和遵约方面也存在问题。
规则的碎片化
海洋塑料污染国际法律规制应具有全面性，以规制不同来源的污染，并协调国际、区域和国家层面不同利益相关者的行动。但如前所述，现有关于应对海洋塑料污染的国际规则分散，呈现出明显的碎片化特征。相关国际条约大多仅针对某一方面的污染来源或特定活动。《鱼类种群协定》相关规定的适用范围局限于与特定鱼类种群相关的活动。《伦敦公约》及其议定书和《国际防止船舶造成污染公约》分别控制船舶和海上平台等海洋倾废以及与船舶排放相关的海洋塑料污染。《巴塞尔公约》主要控制作为危险废物和其他废物的塑料的越境转移。《斯德哥尔摩公约》仅针对塑料生产中使用的有限数量的持久性有机污染物进行控制。此外，《生物多样性公约》和国际捕鲸委员会也关注了塑料对生物多样性的负面影响，但有证据表明，这两个框架制定的规则可能存在矛盾[14]。在相关国际规则呈现碎片化特征的情况下，这些国际法律框架之间需要相互合作与协调，但由于其宗旨、缔约方和优先事项等方面的不同，彼此之间的协调不容易实现。
规制的空白
现有海洋塑料污染国际法律规制也存在一些空白。总体上看，目前尚无专门规制海洋塑料污染或管理塑料生命周期的国际条约。在陆源塑料污染防治方面，《联合国海洋法公约》是唯一规范陆源海洋污染的全球性公约，但其仅对防止、减少和控制塑料污染在内的陆源污染作出了原则性规定，缺乏具体的规则。此外，有研究指出，海洋塑料污染可能造成环境损害[15]。在水流和风力的作用下，一个国家的塑料废物也可能会给另一个国家管辖的海域或海洋公域造成损害。但目前没有国际条约对海洋塑料污染造成环境损害的补救与赔偿方法进行规定。
实施与遵约的困境
现有相关国际法在实施和遵约方面也存在一些困境。例如，《国际防止船舶造成污染公约》附件五缺乏正式的实施与遵约程序，仅在《附件五实施指南》中作出了建议性规定。《斯德哥尔摩公约》第17条要求各缔约方建立遵约的程序和机制。但迄今为止，缔约方大多尚未建立这种机制。此外，海洋塑料污染的来源和数量因区域不同而存在很大差异。一些区域的塑料污染因渔具的丢失或遗弃产生，有些区域则可能因沿海区域或河流附近的废物管理不善而产生。从经济学角度考虑，在区域层面各方交易成本更低，通过区域机制或在区域机制的帮助下实施国际法会有更好的效果[16]。所以，相关区域法律机制对于海洋塑料污染的规制具有重要意义。但现有相关区域法律机制大都没有建立正式的遵约机制。在区域一级，地中海是迄今唯一建立遵约机制的区域。
海洋塑料污染国际法律规制的完善与我国的参与
推动构建海洋命运共同体，必须共同保护海洋生态环境[17]。推动国际社会共同应对包括海洋塑料污染在内的生态环境问题的威胁，是构建海洋命运共同体的应有之义。目前海洋塑料污染国际法律规制面临的困境需要通过加强国际合作与协调、推动相关国际立法以及促进相关规则的实施与各国的遵约来破解。在构建海洋命运共同体理念下，我国应积极参与和推动海洋塑料污染国际法律规制的完善。
加强国际合作与协调
为了克服现有相关国际规则碎片化的困境，需要推动不同国际法框架之间的合作与协调，以更好地应对海洋塑料污染。根据《联合国海洋法公约》第207(4)条，国际海事组织是主管海洋污染源的国际组织，在协调不同国际条约对海洋污染的规制方面起到了重要作用。但目前没有一个统筹陆源海洋污染规制的国际组织。《保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领》是“唯一直接解决陆地、淡水、沿海和海洋生态系统之间联系的全球政府间机制”[18]。联合国环境规划署是该全球行动纲领的秘书处。在联合国环境规划署和全球行动纲领的推动下，海洋塑料污染问题越来越多地被放在高层级会议上讨论，包括促成联合国环境大会陆续作出4个相关决议。相关区域机制和方案也吸收了全球行动纲领中的内容，并将以更加具体和符合区域实际情况的方式实施。然而《保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领》由于不具有法律约束力，其效果受到一定限制[19]。
相关期刊推荐：《环境保护》创刊于1973年，是生态环境部主管的生态环境类综合性期刊，国内外公开发行。主要刊登生态环境领域的政策解读、理论研究等学术文章，常设栏目有“聚焦”“政策”“深度”“观察”“业务”“国际”“一线采风”。
虽然全球海洋塑料污染问题不能单靠法律来解决，但法律可以通过建立一个全球合作制度来监测和减少海洋塑料污染[20]。在联合国框架下建立一个促进《伦敦公约》及其议定书、《国际防止船舶造成污染公约》《巴塞尔公约》和《斯德哥尔摩公约》等秘书处之间合作与协调的机制，将有助于应对海洋塑料污染规制的困境。国际海事组织与联合国环境规划署、联合国粮农组织等相关主管国际组织之间的合作与协调也尤为重要。我国是大多数关于海洋塑料污染规制的国际公约的缔约方，也参与了联合国大会相关决议等软法的出台，可进一步发挥在相关国际组织和平台中的影响力，促进相关国际法律框架之间的合作与协调。
推动相关国际立法
2011年海洋塑料污染首次作为一个单独议题在联合国大会中被讨论[21]，近年来国际社会对海洋塑料污染越来越关注。制度的有效性取决于其与更广泛的社会经济或生物物理环境的匹配性[22]。在国际社会的重视下，海洋塑料污染国际法律规制将得到进一步完善。突出表现是相关国际软法的迅速发展以及国际社会试图逐步推动有法律约束力的新规则的产生。2017年联合国环境大会第三次会议通过的关于海洋垃圾和海洋微塑料的决议指出，有法律约束力的管理政策与方法应被纳入考量。2019年第四届联合国环境大会做出决议，呼吁采取国际行动，通过寻求无害环境的替代品和健全的塑料管理办法，减少和禁止一次性塑料产品。该次会议后，联合国环境规划署发起“清洁海洋运动”全球行动，呼吁政府、企业和公众协调努力，制定严格的法律法规。
可以预见，未来海洋塑料污染的规制空白将逐渐得到填补。对于是否制定专门的海洋塑料污染国际条约规制，有学者提出应制定《公约》关于海洋塑料污染规制的新执行协定或者在《生物多样性公约》下制定相关国际文书[23]。但这些方案的成本效益、其与现有相关国际条约与区域机制的关系以及应该设立怎样的管理机构都有待进一步的讨论。除了可能的专门立法外，如同《巴塞尔公约》缔约方大会通过加强塑料废物规制的修正案，其他相关国际条约也会逐步完善海洋塑料污染规制的法律制度。我国在构建海洋命运共同体理念下应积极参与相关国际立法，逐步推动海洋塑料污染法律规制的发展与完善。
促进实施与遵约
关于海洋塑料污染规制的国际条约需要通过各国的实施或遵约起到作用。此外，大多数海洋塑料污染来源于陆地。相关国际法律框架只有与各国的法律、政策结合起来才能有效地控制海洋塑料污染。在可持续发展理念下，各国在国内相关法律与政策中进一步践行减量化、再利用、再循环的“3R”原则，将有助于削减海洋塑料污染。我国近年来逐步采取了多种措施减少塑料污染，包括推行强制垃圾分类制度。2020年国家发展改革委、生态环境部公布了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，提出禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用，规范塑料废弃物回收利用和处置，推进我国相关法律法规修订，将塑料污染防治纳入相关法律法规要求之中，加强对塑料污染的治理。
遵约机制是保障多边环境协定被缔约方实施和遵守的重要机制，尚未建立实施或遵约机制的相关国际条约可参照联合国环境规划署《关于遵守和执行多边环境协定的准则》完善其实施或遵约机制。未来的相关国际立法可采取多层次的规制办法，将具有法律约束力的措施与自愿措施结合起来，促进缔约方的实施与遵约。此外，包括食塑酶等新科技和工艺以及必要的资金有助于各国应对海洋塑料污染。相关实施和遵约机制也应更加关注能力建设，协助发展中国家应对海洋塑料污染。例如，《保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领》可制定有关塑料回收和再利用的最佳管理标准，为各国和各区域的相关实践和立法提供借鉴。我国已开始加强对相关能力建设的关注，例如，自2019年开始，我国已经与挪威合作开展了“海洋废塑料及微塑料管理能力建设项目”。双方于2020年10月签署了海洋废塑料及微塑料管理能力建设项目合作备忘录。
结语
塑料是人类日常生活中普遍接触的产品，也是当今最常见的垃圾种类之一。塑料垃圾进入海洋后可能被海洋哺乳动物、海鸟和鱼类等误食，缠绕海豚、海龟和鲨鱼等海洋生物，也会渗入整个生态系统或进入食物链危及人类健康。毋庸置疑，海洋塑料污染已成为国际社会共同面临的重大环境问题。海洋命运共同体理念是我国参与全球海洋治理的基本立场与方案[24]。构建海洋命运共同体要推动国际社会共同保护海洋生态文明。在构建海洋命运共同体理念下，我国应积极参与和推动海洋塑料污染国际法律规制的完善。这也将有助于我国参与和引领相关国际法律制度和秩序的发展以及提升我国参与全球海洋治理的话语权。——论文作者：王金鹏
