中国旅游五年规划发展历程研究

发布时间：2021-08-14

　　摘要：在结合国家历次国民经济与社会发展纲要中有关旅游业发展的指导及历次中国旅游五年规划，回顾了我国旅游业的发展历程.将中国旅游业的发展历程分为了萌芽初探、探索发展、成长提高、科学发展和理论创新5个阶段，并将每个阶段的规划主题及特征进行分析.经过分析发现，通过旅游五年规划的编制实施，我国旅游产品日益丰富、规划方法得到创新、规划内容更贴近现实需要并且旅游规划日渐规范.同时，提出了旅游规划编制的不足之处，从而为今后旅游五年规划的编制提供参考.

　　关键词：旅游规划;国民经济与社会发展纲要;旅游业发展

　　我国的旅游规划是从20世纪80年代初开始的，经过了改革开放30多年的发展，旅游规划和旅游业均取得了举世瞩目的成就[1].2011年全年共接待入境游客1.35亿人次，实现旅游外汇收入484.64亿美元，国内旅游人数26.41亿人次，收入19305.39亿元人民币，全国纳入统计范围的旅行社共有23690家，旅游业总收入达到了2.25万亿元人民币[2].旅游业的高速发展为我国经济社会发展作出了巨大的贡献，也使旅游规划的地位日益突出.从最初国家提倡发展第三产业到专门将旅游规划纳入国民经济发展纲要，旅游规划经历了从无到有，从探索发展到繁荣，从局部进行到全面开展的历程，形成了相对完备的规划体系.

　　“五年规划”是我国国民经济计划的一部分，其主要作用是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展规定目标和方向“.五年规划”始于我国第十一个“五年规划”，前十个都被称为“五年计划”.它从1953年开始实施，使经济社会各项事业得到了长足发展，同时也为我国旅游业的发展起了巨大作用.旅游业又被称为无烟工业，它的无污染和高收益对促进经济、社会、环境发展有很大潜力，世界各国都对旅游事业的发展非常关注，我国也提倡大力发展旅游业，使其成为国民经济发展中的重要支柱.

　　发展旅游，要规划先行.旅游规划是一种经济技术行为，是确定旅游业在区域国民经济中的地位、作用，提出旅游业的发展目标以及发展的规模、要素结构和空间布局，安排旅游业发展速度的一种实施方案[3].科学的旅游规划不仅为旅游产业提供新的生产力，同时对旅游产业的发展进行全面协调，是旅游产业和谐发展的原生动力.自我国成立了国家旅游局后，国家建设规划部门开始对城市、景区加以规划，出现了风景旅游城市规划，旅游风景名胜区规划等.旅游规划与国民经济的发展相一致，“六五”时期，国民经济与社会发展纲要主要是推动经济体制改革，到“七五”、“八五”时期主要是提倡加快发展第三产业，直到“九五”计划中才提出积极发展旅游等新兴产业，对旅游规划的不甚重视也在一定程度上阻碍了我国旅游业的发展.本文旨在结合我国历次五年规(计)划，梳理我国现代旅游规划的发展脉络，从中总结旅游规划的经验，探讨其不足，为今后规划的编制与发展提供借鉴.

　　1旅游规划发展历程

　　1.1萌芽初探阶段(1976—1980年)

　　建国后到改革开放前的30a间，我国旅游业主要局限在为外交和民间往来活动服务的入境旅游，国内旅游基本上处于空白状态[4].为了加强对入境游的管理，我国于1964年成立了中国旅行浏览事业管理局，其主要工作包括管理外国人的自费旅行、组织我国公民出国旅行、进行对外联络和宣传等.这一时期，国家倡导与世界其他国家加强交往，通过增加外汇收入，为国家的经济建设积累资金.然而“文化大革命”的十年动乱极大地阻碍了我国经济的发展，同时也使我国的旅游发展严重滞后.在1976年粉碎“四人帮”后，我国的主要任务从政治斗争重新转移到经济建设上来，我国的旅游发展也迎来了新的发展契机.尽管这时我国的旅游规划还是一张白纸，但旅游业的继续发展无疑为其规划的发展提供了平台，这一时期旅游规划处于萌芽阶段.

　　“五五”(1976—1980年)计划期间：出台了旅游事业发展规划草案，旅游规划拉开帷幕.

　　1975年10月，国务院草拟了《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要》，纲要规定，在“五五”期间建成中国独立的比较完整的工业体系和国民经济体系.在计划期间国民经济调整取得了很大成就，人民生活得到较大改善，到1980年计划完成时，国民经济主要比例关系得到进一步协调，生产和建设也取得较大发展[5]“.五五”计划纲要中虽然没有提到旅游业和旅游规划，但我国的旅游业在这一时期已开始复兴.邓小平曾先后为我国新时期的旅游发展发表了五次谈话，深刻阐述了中国旅游业的发展战略.1979年，国家旅游局出台了《关于1980年至1985年旅游事业发展规划(草案)》，该草案是我国最早的旅游规划文件，尽管其中只有几个关于国际旅游人数与旅游创汇的经济指标，却为我国今后的旅游发展产生了重大意义.旅游规划与旅游业的发展密切相连.1978年之前的旅游业，只能说是零星发展的旅游活动，主要是进行外事、政治接待，十一届三中全会后，在国家领导人及国务院的支持下，出台了一系列政策，从而我国旅游业走上了复兴之路，旅游规划也逐渐开展开来.

　　1.2探索发展阶段(1981—1990年)

　　新中国的旅游业萌生于外交事业，直到改革开放以后，我国旅游业才从政治接待中分离出来，逐渐发展成为一个独立的经济产业.1981年，国务院第一次组织召开全国旅游工作会议时明确指出：旅游事业是一项综合性的经济事业，是关系到国计民生的一项不可缺少的事业.国家领导人对旅游事业的发展也十分关注，多次召开会议，初步探讨旅游发展规划.20世纪80年代伊始，我国真正意义上的旅游规划开始涌现出来.1982年国家风景名胜区概念的提出，使得我国旅游规划事业有了需求，许多城市规划专业和地理学的学者进入旅游规划事业，旅游规划重点围绕着旅游资源的评价和布局展开[6].因此，这一时期的旅游规划特征是政府主导，以资源性质决定旅游活动类型，这种规划的模式是卖方市场条件下旅游规划工作的基本特征[7].规划的内容主要包括旅游资源普查、分类、评价和开发利用等，主要目的在于挖掘自然和人文旅游资源，吸引更多游客.

　　“六五”(1981—1985年)计划期间：旅游规划起步，旅游业有事业性向产业性转变.

　　“六五”计划报告中提出“六五”期间基本建设投资的重点是能源、交通建设，以缓解交通运输和邮电通信紧张的状况.交通邮电等基础设施的改善无疑将使国人出行更为便捷，从而促使旅游业乃至旅游规划的发展.有国家领导人指出：“旅游事业是很重要的事业，很有希望的事业.要规划1985年怎么搞，到1990年怎么搞，想它30年，想远一点.”这也体现了国家对旅游规划的重视.1984年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，明确提出了“在旅游风景区开发上，要统一规划，突出重点，分批建设”的方针政策，意味着我国旅游规划已经出现并将日渐完善，但这时我国的经济体制改革刚刚起步，许多规划还带着计划经济的色彩.

　　“七五”(1986—1990年)计划期间：以资源开发为主的旅游规划阶段.

　　“七五”计划纲要中提出了“大力发展旅游业，发展国际空运和海上运输等事业，增加非贸易外汇收入”的措施，第一次将旅游业的发展纳入国民经济发展规划体系之中，标志着旅游业的产业地位在我国被正式认可.1986年初，国务院通过了国家旅游局编制的《1986年至2000年旅游事业发展规划》，即旅游事业“七五”计划，自此之后，国家级旅游发展规划对应国民经济发展五年计划，每隔五年制定下一阶段的发展规划，成为了我国旅游发展规划的重要起源[8].这一期间，主要进行旅游资源的调查研究，建筑、园林、旅游地理和旅游文化等领域的参与，也使得旅游资源研究深入开展，形成了大量旅游规划的实际案例，为今后旅游规划的发展起了重要的先导作用.

　　1.3成长提高阶段(1991—2000年)

　　20世纪的最后十年，是我国旅游业急速发展的时期.我国国际旅游外汇收入由1991年的28.45亿美元增加到了2000年的162.31亿美元，入境旅游人数由3334.98万人增加到8344.39万人，入境旅游有了较大发展，国内旅游也迅速崛起[9].这一时期各地方政府开始将旅游规划作为一个重要部分纳入到政府工作中来，许多省、市及地区制定了自身的旅游业发展规划，比如安徽省制定了“八五”期间旅游业发展规划，其他如甘肃省等也作了相应的规划来指导旅游业的发展.这十年的旅游规划不再是简单的资源普查与评价，规划的方向由风景名胜逐渐转向人造旅游景观.随着市场经济的发展，市场化进程逐渐改变旅游规划供给，各地旅游规划逐步由政府主导型向市场引导型规划转变，许多旅游规划的产生开始由市场需求来决定[10].

　　“八五”(1991—1995年)计划期间：以市场为导向的旅游规划全面展开.

　　“八五”计划强调第三产业要重点发展为生产和生活服务的行业，加快发展那些目前比较落后而又急需发展的行业，这为旅游规划的编制也提出了要求.1991年完成和通过了《中国旅游业发展十年规划和第八个五年计划》，这成为我国第一个比较系统的“旅游产业发展规划”[11].1992年我国开始举办旅游年，每个旅游年有其特的有主题词和宣传口号，如1992年的“友好观光年”、1993年的“山水风光游”、1994年的“文物古迹游”等等，这也无形中成了国家旅游规划的一部分来引导各地区旅游的发展.这一时期在旅游规划理念上对旅游资源开发的重视有所减小，在对旅游产品和旅游项目开发时，更多地注重市场的需求.因此，在“八五”期间旅游产品的结构得到了调整，兴办了旅游度假设施，度假旅游在全国兴起，各地区出现了度假旅游规划.

　　“九五”(1996—2000年)计划期间：形象导向的旅游规划出现.

　　“九五”计划纲要中提出了积极发展第三产业，其中要积极发展旅游、信息、技术服务、法律服务和会计服务等新兴产业.1995年，我国实行双休日制度，推动了国内旅游的发展，旅游规划需求进一步增加.1996年2月，国家旅游局编制并通过了《中国旅游业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，纲要中强调对旅游市场的预测，提出了旅游规划发展中塑造地区旅游形象的思路，旅游规划转向了市场机制下的形象导向阶段.这一时期规划的重点是设计和打造旅游总体形象，以形象为核心规划旅游六大要素，对基础设施等的规划反过来又支持旅游形象的塑造.这一时期的旅游规划注重塑造景区乃至地区形象，借助形象来招揽游客，追求地区经济效益的最大化，从而暴露出了我国旅游规划的许多不足，即仅仅关注旅游产业的经济作用，忽视了其社会作用，旅游规划中的人文关怀程度很不够.

　　1.4科学发展阶段(2001—2010年)

　　旅游规划是一个动态发展的过程，随着旅游业的发展，企业对旅游投资增多，旅游规划重点转向分析市场需求，以旅游资源为基础，以产品为目标，进入了产品导向阶段.新世纪，在人们旅游需求日益旺盛，单纯观光已不能满足旅游者猎奇心的情况下，许多新兴的旅游产品，如生态旅游、工业旅游、农业旅游、商务旅游、会展旅游、体育旅游以及一些体验式的旅游逐渐涌现出来[12].这十年间，不仅旅游产品日益丰富，旅游规划的政策约束机制也日渐完善，如2003年国家质量技术监督局颁布了《旅游规划通则》和《旅游区(点)质量等级的划分与评定》，2005年国家旅游局出台了《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》，2006年国务院颁布《风景名胜区条例》，这些都表明我国的旅游规划逐渐向科学化、规范化迈进.

　　“十五”(2001—2005年)计划期间：提出建设旅游产品体系.

　　国民经济与社会发展的“十五”计划纲要指出：要加大旅游市场促销和新产品开发力度，加强旅游基础设施和配套设施建设，改善服务质量，促进旅游业成为新的经济增长点.相应的，国家旅游局2001年出台的国家“十五”旅游规划中突出“旅游产品体系建设”，显示出了旅游规划界对旅游产品开发的重视[13].产品体系建设提出要完善观光、度假、专项旅游三大产品，同时注重开发新产品，包括主题公园，都市、农业、工业观光旅游，科教、婚庆、保健、极限旅游等.2004年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《2004—2010年全国红色旅游发展规划纲要》，全国各地的红色旅游开发实践如火如荼地开展起来.另外，纲要中还提出了“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”的战略思想，意味着我国今后的旅游发展将向西部地区倾斜“.十五”期间，旅游产业进入了持续高速增长新阶段，国际旅游持续发展，国内旅游进入大众化阶段，旅游产业体系日臻完善，旅游管理体制逐步完善，旅游业对经济社会发展的促进日渐显著.

　　“十一五”(2006—2010年)规划期间：继续推进红色旅游发展.

　　“十一五”把“计划”改成了“规划”，由此转向一个新的五年规划建设思维.规划纲要提出：大力发展旅游业，合理开发和保护旅游资源;改善基础设施，推进重点旅游区、旅游线路建设，规范旅游市场秩序;继续发展专题旅游，鼓励开发特色旅游商品;继续发展红色旅游等重大举措.在规划纲要的指导下，“十一五”期间继续加强基础设施建设和革命历史文化遗产保护，推动红色旅游全面发展;围绕国家重大战略和中央的工作部署，国家研究制定了《加快发展旅游业促进就业的指导意见》、《加快发展乡村旅游的指导意见》、《国务院关于加快旅游业发展的意见》等一系列文件，为我国旅游规划工作作出了指导;同时，“十一五”旅游发展提出了促进城乡区域统筹的旅游发展新格局构想，即西北和西南成为旅游业发展新的战略基地，东北地区旅游业成为促进经济结构转型的重要接续产业，中部地区成为促进中部崛起的战略支撑点，沿海地区则是我国建设世界旅游强国的示范地区.到2010年末，我国旅游业拉动内需的作用更加突出，全面完成了“十一五”规划目标，奠定了建设世界旅游强国的坚实基础，旅游业全面融入国家战略体系，体制得到了创新.

　　1.5理论创新阶段(2011—2015年)

　　中国旅游业经过了改革开放30多年的发展，开辟了“大众旅游时代”，旅游已经成为了人们的普适生活方式.2011年，国务院决定将《徐霞客游记》的开篇日——5月19日设立为中国旅游日[14].同时，我国区域热点旅游更加突出，更加倡导文化旅游发展，红色旅游、民俗旅游将持续升温，这都说明中国旅游已经迈向了新的时期.然而，在新的时期中国旅游也出现了许多问题，如旅游安全问题十分突出，旅游者权益保障问题引起人们重视，旅游产品质量有待提高等等.旅游事故频发也对旅游规划提出了新要求，旅游规划的“人本导向”可持续理念将成为今后旅游发展的主流.而且，旅游业已渗透到城市经济、社会、文化和生态各种功能中，在城市更新与功能重构的大背景下，特别是对工业城市而言，发展旅游业将成为未来城市发展与产业转型的重要环节.因此，今后的旅游规划迫切需要进行理论及方法上的创新，来迎合未来城市发展需要.

　　“十二五”(2011—2015年)规划期间：注重文化与旅游的结合.

　　“十二五”国民经济与社会发展纲要中要求积极发展旅游业，提出了“推动旅游业特色化发展和产品多样化发展，全面推动生态旅游，深度开发文化旅游，大力发展红色旅游”的新时期旅游业发展重点.2011年，《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》的提出进一步加快了文化与旅游的结合.同年，中央及国务院办公厅下发的《关于印发<2011—2015年全国红色旅游发展规划纲要>的通知》，强调深入挖掘文化内涵、丰富红色旅游内容，更加表明了今后旅游规划与发展对文化的重视.2012年6月，由国家旅游局牵头的《国民旅游休闲规划纲要》进入最终审批阶段，意味着我国国内旅游将由观光游向休闲度假游过渡，从而扩大旅游规划范围，未来将推出休闲游的一系列小而精的旅游产品.同时，这一举措有望促进带薪休假制度的发展，鼓励居民消费以带动国民经济的发展.党的十八大的召开无疑对旅游规划提出了更高的要求.十八大报告指出了推进城镇化建设、推进生态文明建设这两个区域发展要点，意在促进全国的经济结构战略性调整，而发展旅游无疑是促进产业转移与结构优化的绝佳选择，今后的旅游规划更要突出经济、社会、自然三者和谐发展的建设目标.

　　2分析和思考

　　2.1旅游五年规划取得的成效

　　我国的旅游五年规划经历了从无到有，从探索发展到繁荣，经历了不断发展、不断提高、不断创新的实践过程.每一次的旅游五年规划都是因时制宜、与时俱进.经过近30a来的不断探索发展，旅游规划的理念和机制也发生了重大转变.

　　(1)旅游产品日益丰富.各时期的旅游流行主题不同，由风景名胜游—主题公园游—红色文化游—休闲度假游，旅游产品逐渐由单一观光产品向复合型旅游产品转变.旅游规划与经济发展具有联动作用，经济的快速发展产生了不同的旅游需求.在旅游业五年规划的指导下，旅游产品推陈出新，同时也顺应市场需求及国家的政策导向.

　　(2)旅游规划方法由叙事性的感性方法到数字化、网络化转变.最初的旅游规划方法主要是资源普查、资源评价与分析，多采用定性方法，这样的规划不够科学且可行度不高.随着信息技术发展，规划方法逐渐形成了一套完整体系.除运用传统的野外考察、市场问卷调查外，目前计量方法、抽样调查法、社区方法、博弈论、特尔菲法得到了广泛应用.3S技术的发展及AutoCAD、Coreldraw、Photoshop、3DMax等绘图软件的应用，为规划制图提供了相当的便利，使得旅游规划更直观[15].同时，中国旅游“十二五”规划纲要提出用文化观指导旅游规划的方法，因此，文化将成为后期旅游规划的灵魂[16].

　　(3)规划内容更贴近现实需要.不再只考虑土地利用和空间布局，还考虑到资源合理利用、经济增长、环境保护、社会公平等可持续内容，规划内容中“人文关怀”也逐渐体现.今后规划文本中还将凸显旅游规划现象的本质属性、内涵、结构、规划过程和规划效应机制等规划本体理论[17].科技的发展使“智慧旅游”成为规划内容的创新，即利用物联网、云计算等技术进行旅游体验，并服务于大众的全新的旅游形态[18].

　　(4)规划标准加强，旅游产业将有法可依.随着历次旅游五年规划的实施，旅游资源主管部门出台了相应的规划标准与管理办法，使旅游规划从技术组织层面进入一个规范化、制度化的平台上运作，包括对行业综合性的规范、规划内容的规范和规划单位的规范等.旅游规划的市场和政府“失灵”现象将有所缓解.同时，在各地旅游活动不规范、旅游消费乱象丛生的条件下，对旅游产业进行立法迫在眉睫.

　　2.2我国旅游五年规划的不足

　　中国旅游五年规划的编制逐渐完备，形成了发展形势、总体要求、市场开发、产业促进、支撑保障等一系列体系，旅游规划走上了理论与实践相结合、国外借鉴与国内创新的道路，宏观、中观与微观规划均产生了许多成功范例.然而，旅游五年规划编制难免会有不足之处，主要有以下几方面：

　　首先，旅游规划的实施效果不明显，导致部分地区的发展规划是“完任务”式规划.历次国家旅游五年规划出台后，各省(自治区)市都相应出台其地方旅游发展规划，许多规划范式一致，对其自身旅游定位不准确，缺乏特色，实施起来收效甚微.

　　其次，历次规划内容不够全面，过于追求经济发展.纵观历次旅游五年规划我们发现，规划中过于强调国内旅游人数、外汇收入、旅游业总收入及旅游业在国民经济中的比重等经济指标，而对环境、资源的影响则定性描述，缺乏定量的约束.还有，从强调入境游—入境游+国内游—入境游+国内游+出境游三分天下，重视旅游的产业性能，忽略了其对历史遗迹和文化遗产的保护作用.规划内容中对当今热门的旅游地产业未囊括其中.

　　最后，旅游五年规划与经济和社会发展规划相互融合得还不够密切，“七五”之前没有作为专门的产业规划，而是囊括在第三产业发展的章节中.规划对服务民生还不够突出，规划目标和任务的分解落实机制还需要优化，规划的投资保障机制还未形成，规划实施的监管机制还不够健全，规划实施的评估考核机制还有待完善.

　　3展望

　　中国旅游业五年规划的编制在经历了“五五”、“六五”计划的准备，到“七五”、“八五”和“九五”的提高完善，再到“十五”、“十一五”规划的科学创新，旅游业规划由简略提及向系统化发展，中国旅游业也取得了飞跃式的进步.总体上讲，我国的旅游业五年规划已经摆到了各级政府的重要议事日程，为各地方政府作旅游发展决策提供依据，是旅游业发展的风向标.旅游规划的地位不断提高，规划的作用不断增强，旅游规划在优化地区产业结构、指导旅游工作、保护生态环境、保护历史文化遗产等方面发挥了重要的作用，取得了显著的环境效益和相应的经济效益和社会效益.然而，在旅游五年规划的编制方面也存在许多问题：从规划本身来看，与经济和社会发展规划相互融合得还不够密切，规划目标和任务的分解落实机制还需要优化，规划的投资保障机制还未形成，规划实施的评估考核机制缺乏;从规划内容来看，对旅游业后发地区的关注度低，未涉及旅游产生的社会问题(社会治安、观念冲突、公平问题等)，对旅游产业的重视程度不够，对旅游资源的保护和高质量旅游规划编制的重要性认识不够等等.在未来旅游五年规划编制过程中，还需要认真总结经验教训，不断提高国家旅游五年规划的编制水平和实施效果，建立旅游规划资质审核制度、完善旅游规划技术规范、科学构建旅游业发展评价体系，在全面小康社会建设过程中充分发挥旅游业的导向性作用，使旅游业成为衡量文明程度的新标尺.——论文作者：苗红1，薛冰2*，姜淼1,2，张欢1，马金涛1

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