通过多元化投资促进农村小微型公共基建项目健康发展——外部融资与内源发展结合

发布时间：2021-07-23

　　一、引言

　　改革开放以来，农村土地承包责任制的推行激活了农民的生产热情，推动了我国农业的快速发展。但是农村土地承包制背后所代表的一家一户分散化农业生产模式也使得普通农户的经营更多顾及个人利益的得失，对投入集体公共产品的建设缺乏热情。另外，我国税费制度改革后，作为农村公共产品供给主要财政来源的农业税费被取消，村级行政组织的权威性与号召力有所下降。尽管农村大型公共产品投入依靠政府财政转移支付并借助项目制形式来完成，但是，农村小型水利、农田灌溉设施、农民健康保障等“小微型”准公共产品的投资与建设，在缺乏资金支持、权威治理缺位的双重影响下陷入了长期的停滞状态，众多20世纪六七十年代的农村准公共产品项目依然“带病工作”，甚至早已荒废。此外，农村还存在职业培训针对性差、缺乏连续性，以及健康卫生设施建设严重滞后等系列问题。因此，创新并拓展农村准公共产品投入渠道，引入外部力量参与农村基础设施的软硬件投资，发展多方共赢的融资框架来促进农村准公共产品建设有序发展，将为新农村的产业兴旺打下坚实的基础。

　　二、实现农村准公共产品投资有序的设想

　　农村准公共产品是农村中纯公共产品和私人产品之间，消费过程中具备有限的非竞争性与有限的非排他性的产品(如村内自建道路、小型水利设施等)。实现农村准公共产品投资有序，可采用乡村振兴基金投资建设、BOT/PPP融资方式及其外延融资方式、社区合作社与农民“共营共享”等多种外部融资与内源融资建设方案。

　　(一)设立乡村振兴基金主动投资

　　2021年中央一号文件提出要发挥财政投入引领作用，以市场化方式设立乡村振兴基金引导金融资本、社会力量参与乡村建设。乡村振兴基金作为深化农村金融改革的重要工具，首次被写入中央一号文件。乡村振兴基金注重政府的引导，也强调市场导向来优化配置投资方向的重要性。乡村振兴基金设立应以政府财政为前驱，吸引民间资本参与乡村项目建设，通过设立地区乡村振兴“雨伞”基金，在其旗下分别设立若干农村基层公共卫生设施、公共基础设施、“三产融合”项目等子基金，采用统一筹划、各司其职来管理、投资各自锚定的乡村建设投资项目。通过聘请专业的基金管理团队来精准管理投资，减少项目建设风险，增加投资回报。

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　　乡村振兴投资基金的设立应在经济发达地区及落后地区进行试点培育，时机成熟后再由地市级向省级以及国家层面逐渐推行，不宜先进行国家一级的试点，以有效降低容错成本。2018年7月25日，广州市增城区成立了总规模为50亿元的区级乡村振兴产业基金，成为广州市成立的首支乡村振兴产业基金。该基金围绕村集体，就工业园区改造、文旅项目开发以及新型城乡融合体系创新进行投融资。增城基金的优势在于政府引导设立，调动民间资本投资，从而降低政府财政的支出;基金管理采取公司制运作，投资者拥有项目优先跟投权，投资者收益包含项目投资分红及基金超额收益;通过内外部风控管理方式降低投资的非系统性风险，并且由政府设前置观察员席位，从而有效降低投资的系统性风险。

　　(二)采用项目融资方式进行投资

　　大型的建设项目通常采用PPP融资方式来进行项目建设。PPP项目融资通过外部投资与村集体、镇政府之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目顺利完成，以共享投资收益，分担投资风险。共同投资建设农村准公共产品，建立农村准公共产品建设PPP项目民间资本投资的激励及约束机制，即对外部资本可以控制的情况进行激励，在外部资本侵占村民利益、行为不能控制的情况下设立惩罚机制。建立民间资本与村集体、村民之间“三方可置信承诺”机制，通过清晰的法律、法规制度以及人际沟通来促进三方利益融合。当然，外部投资不局限于PPP模式，也可以开发BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)以及DBO(设计-建设-运营)等创新型融资开发项目。

　　山东沂源县十里八乡旅游合作社采用PPP项目融资的方式进行乡村旅游开发就是利用外部投资实施乡村建设的鲜活案例。村集体试图通过兴办沂蒙红色文化旅游与特色民宿项目来带动本村经济发展，但苦于缺乏资金和专业的旅游项目运作经验，旅游项目一直无法开展。通过村集体成立旅游合作社，引入外来旅游公司全权管理与经营，约定10年内现有住房的管理权由外部企业主导，农户与合作社享有现有旅游民宿项目的40%收益分配权(农户与合作社各占20%);通过民间资本参与，村集体以及当地村民顺利改造民舍，发展特色旅游项目，使得农户、合作社、项目公司实现利益趋同。合同设定项目到期后，合作社将寻求与原旅游公司续签合同或者寻找新的合作伙伴，继续开发以沂蒙山水景观为特色的乡村旅游项目，做到产业的可持续发展。

　　(三)合作社与农户“共营共享”发展模式

　　在缺乏上述投资条件的农村地区，要实现农村准公共产品投资有序，可能还是需要依托村集体、合作社以及农户之间的三方共建，建立党支部领办社区型合作社是实现农村准公共产品建设有序的重要途径。这一模式具备三大优势：首先，党支部领办社区型合作社具备政治正确性的先发优势，便于合作社借助党建的力量来团结群众与约束管理人员，有利于形成集体行动的一致性。其次，党支部领办合作社便于与上级政府沟通，具备承接政府农业项目与政策扶持资金的组织优势，通过承接项目驱动来解决社区公共产品建设资金短板。最后，社区型合作社的建立具备信息交流优势，合作社与普通成员的交流沟通更为便利，能实实在在地为成员利益考虑，投资建设关乎成员民生与经济发展的准公共产品项目，避免了村内基础设施等建设项目出现盲目投资。

　　山东省烟台市莱州市文峰路街道田家村金丰农业种植合作社是一家由村党支部领办成立的社区综合型合作社。合作社成立以来，通过党建工作的引领，使得全村村民(成员)紧密团结在合作社领办团队周围，积极投入到合作社公共产品建设中。田家村自成立金丰合作社以来，一方面承接政府项目，一方面发动群众组建志愿者团队，共同建设村内基础设施。实施了钻井取水工程、花翎水库拦坝防水工程、树莓园西水库防水工程、灌溉用水井加深清淤工程、村内道路硬化工程等系列项目，改善了合作社发展的硬件条件，为合作社进一步拓展特色优势农业产业打下良好的物质基础。

　　三、小结

　　农村准公共产品的投资建设，不仅仅局限于政府单一部门的投资，还可以选择乡村振兴基金(投资基金)投资、项目公司融资以及社区型合作社投资准公共产品建设等多种形式。无论是哪种投资方式，其目标都是服务乡村，为当地农业、农村发展谋福利，背离了这一目标，任何投资行为都不会取得真正的成功。——论文作者：张益丰