经济特区发展与劳动关系治理能力现代化研究——以深圳经济特区为例

发布时间：2021-07-22

　　摘要：劳动关系治理能力的现代化既是保证经济平稳发展的重要基础，也是构建新时代和谐社会的关键环节。深圳经济特区以先行先试的经济改革精神应用于社会管理方面的改革试验，不断完善优化劳动关系治理的制度运行。基于案例研究发现深圳在推动劳动关系治理能力现代化的过程中，不断适应新经济新业态下的劳动用工环境，促进企业以及产业的平稳运行，服务特区经济发展。经济特区劳动关系治理能力现代化主要体现在党政领航的向心力、社会参与的号召力、反哺经济的助推力以及深化改革的源动力。未来深圳经济特区的劳动关系治理能力现代化发展可从构建中国特色劳动关系、粤港澳大湾区劳动关系公共服务体系、专业社会组织培育孵化以及劳动关系治理智能化等方向先行探索。

　　关键词：经济特区;劳动关系;治理能力现代化;

　　《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》中明确指出，“劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系之一。劳动关系是否和谐，事关广大职工和企业的切身利益，事关经济发展和社会和谐”。因此，劳动关系治理能力是社会治理能力的重要部分。社会治理能力伴随经济发展的提高而不断提高，劳动关系领域的治理能力也应适应经济发展以及社会变迁而提升，实现劳动关系治理能力现代化，为经济的可持续发展提供和谐稳定的社会环境，从而实现经济发展和社会和谐的良性循环。经济发展与劳动关系的相关研究并不多，目前相关研究成果集中在宏观和微观两个角度。基于数据的计量关联研究，从长期来看，我国经济增长与劳动争议发生数量之间呈现开口向下的二次曲线关联模式，即在初期随着经济规模的扩大，我国劳动争议数量会不断上升，而在经济发展到一定程度后，劳动争议发生数量将趋于下降。[1]基于微观的逻辑推论，和谐的劳动关系，能提升劳资双方的信任和尊重，为企业的发展提供了重要稳定条件，从而带动区域经济的发展。因而，劳动关系与企业的健康发展、社会的稳定等具有密切关系，应营造和谐、稳定的劳动关系以减少劳动纠纷、促进经济发展。[2]

　　一、经济特区发展与劳动关系治理关系辨析

　　经济特区作为开启中国改革开放的突破口，同时开启了中国道路的探索征程。从此，中国现代化走上了一条既不同于传统体制下的苏联模式，又不同于资本主义时代的西方模式，更不同于被中东欧前社会主义国家和拉美转型国家所采纳的“华盛顿共识”的独特发展道路。[3]经历了40多年的经济高速发展，深圳比其他一些地方更早进入“矛盾凸显期”，各类社会矛盾和问题凸显，并集中表现在人口、资源、环境与社会经济发展的矛盾上。[4]也就是说，深圳需要更早、更妥善地解决社会经济发展中的劳动关系纠纷与矛盾问题，才能使经济发展和劳资和谐形成良性互动。深圳经济特区以“先行先试”的实践与“敢为天下先”的气概与勇气，为推动中国社会改革开放的进程提供了一种激荡人心的精神，即敢闯、创新，促进了具有革命性意义的与社会主义市场经济相适应的观念与改革创新文化的形成。[5]

　　相对于经济改革，我国在社会管理方式的改革总体显得相对落后。[6]从改革历程考察当代体制变迁的路径，总体上呈现出“增量改革”特色，即“在一定程度上守持体制存量的情况下，培育和发展原有体制之外的增量，再通过增量的积累而形成结构性的变迁动力，促成原有体制的应激性反应，从而实现社会结构逐步转型”。[7]社会管理方式的改革需要不断完善的法律体系作为保障辅之有序开展，以《劳动法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《工会法》为核心的劳动立法构成了我国现有的劳动法律体系。通过对这些立法的价值取向、制度设计、调整对象和权利救济机制的分析可得知，我国劳动关系治理的思维是：以静态的法律强制替代动态的劳资内部协商，以此平衡劳资双方的力量，实现劳动关系的和谐发展。[8]深圳经济特区很早就意识到区域竞争力和劳动关系的同步提升的重要性，不断探索完善地方行政法规。1993年颁布《深圳经济特区劳务工条例》(已于2009年失效);1994年颁布《深圳经济特区劳动合同条例》;2006年深圳市人大常委会审议并通过《深圳经济特区改革创新促进条例》，这是国内首部关于“试错免责”条款的文件，对改革创新的定位、过程、激励措施以及免责条款进行了较为详细的规定说明。2008年正式颁布全国首部和谐劳动关系法规《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》;2014年颁布《深圳市经济特区欠薪保障条例》。深圳经济特区得益于良好的创新机制土壤以及不断完善的法律保障体系，才能将经济特区改革模式应用于社会治理领域、劳动关系治理领域，从而实现区域治理能力的不断提升。

　　但目前劳动关系矛盾纠纷的问题依然是社会治理中的痛点和难点。法律是规范劳动关系问题的准绳和底线，但是单单依靠法律的静态管制思维来实现劳动关系的长久和谐是不足的。因此，我们需要在完善法律保障机制的基础上，不断提升治理能力和完善治理体系，从而进一步提升社会治理的能力以适应经济的发展。“治理体系”概念的提出源于党的十八届三中全会提出的“国家治理体系”的概念。[9]治理是政府制定和实施规则以及提供服务的能力。[10]劳动关系治理的中心环节是制度建构和制度运行，对劳动关系治理的逻辑基点的探究也应当围绕这一中心环节来展开。[11]深圳经济特区是以先行先试的经济改革精神应用于社会管理方面的改革，从而优化社会领域的治理制度，进一步优化劳动关系治理的制度运行。需要形成以公共部门为主体，扩大社会全面参与的多元治理格局，将劳动关系纠纷矛盾问题前移化解，从而实现源头治理，这是新时代劳动关系治理能力提升的重要途径。同时也要积极发挥社会组织在劳动关系治理过程中的作用，让社会组织深度参与到区域的劳动关系治理实践中，才能丰富和真正体现治理的多元主体性。结合中国特色的政治制度，如试点政策等政策工具推进劳动关系治理能力提升的顶层设计。多措并举下形成的综合治理机制进一步弥补以往静态治理模式的不足。基于此，我们勾勒出深圳特区的经济发展与劳动关系治理能力的逻辑路径图(见下图)。

　　二、劳动关系治理能力现代化发展的案例研究

　　深圳市盐田区和坪山区分别于2015年8月和2017年1月设立为省市共建和谐劳动关系综合试验区。基于特区的经济改革理念，在社会管理领域劳动关系治理领域不断突破，实现了先行先试率先突破的改革目标。

　　盐田区位于深圳东部，2015年8月正式获批省市共建和谐劳动关系综合试验区。其劳动关系治理目标：一是作为中央10号文在广东深圳率先精准落地的样板;二是为构建中国特色和谐劳动关系创造经验。盐田区劳动关系治理能力的提升突出表现在：一是突出党政领航、持续发力，建立健全构建和谐劳动关系的长效机制的能力。在区委区政府的组织领导下，形成了多层次全方位创建新格局，同时注重发挥指标导向，探索建立目标责任考核机制。二是突出产业特色，激发活力，创新行业性和谐劳动关系协调新模式的能力。盐田区的劳动关系治理重点是围绕港口物流、黄金珠宝、旅游文化和生物科技四大支柱产业的企业而开展。三是突出主题参与，增强动力，引导企业和职工共建和谐劳动的能力。在积极引导企业和职工履行劳动关系主体责任的同时，也在充分调动企业和职工参与的积极性。四是突出社会协同，形成合力，推动形成构建和谐劳动关系的多元共治格局的能力。盐田区打造了参与构建和谐劳动关系的三大社会组织品牌，包括促进协会、拖车协会和港运工联会。五是突出效能提升，挖掘潜力，努力打造劳动关系管理服务的盐田质量能力。盐田区坚持关口前移，探索灵活高效的劳动关系管理服务新模式以及不断改革创新，提高管理服务效能。2018年深圳市盐田区成立了全国首家劳动关系公共服务中心。[12]在实践层面，劳动关系公共服务是作为经济特区政府的一项重点改革项目推进实施;在理论层面，是盐田区对于党的十九大以来对社会矛盾、公共服务和劳动关系治理综合解读下的创新摸索。[13]

　　坪山区位于深圳东北部，2016年9月经国务院批复同意成立行政区。坪山区的主导产业主要包括新能源(汽车)、生物医药、信息技术、智能制造等。其劳动关系治理工作的开展也是围绕产业企业而展开。坪山区自被设立为省市共建和谐劳动关系综合试验区之后，劳动关系治理能力的提升主要是围绕“1386”[14]的思路而展开。其中“1”是围绕党委领导、政府负责、社会组织协同、企业和职工参与、机制保障的一条主线;“3”是以源头治理为创新着力点，以信息化和社会力量广泛参与为工作抓手，强化“智慧型、法治型、服务型政府建设;依法理性、诚实守信、积极主动的劳动关系双方建设;规范自律、高度参与、充满活力的社会组织”三项建设;“8”是实施公共就业服务标准化、技能人才“百千万”、劳动关系百分制“体验服务”、“互联网+”劳动关系协调服务、劳动关系专业化社会组织培育规范、劳动争议社会化调解、小微企业劳动关系托管服务、现代化市民培育等八大服务工程;“6”是完善劳动关系协调、劳动纠纷预警、“5+1”快速调处、劳动保障监察执法、劳动争议仲裁效能、劳资纠纷联动六大保障机制。

　　随着新业态、新就业方式的多样性呈现，只有不断提高劳动关系治理能力，推动劳动关系治理能力的现代化，才能更好地服务区域经济的发展，为社会平稳发展提供重要的支撑。综合案例所示，深圳经济特区的劳动关系治理能力现代化主要表现以下几个方面

　　：(一)党政领航的向心力——党委领导，政府负责

　　中国共产党是我们各项事业的领导核心。无论是经济发展领域还是社会治理领域的改革都需要在党委的坚强领导下有序推进。深圳经济特区处于改革开放的前沿阵地，又毗邻香港，需要防范境外的敌对势力渗透，因此劳动关系变得异常的复杂和敏感。深圳是广东省内唯一拥有两个省市共建和谐劳动关系综合试验区的城市，这充分说明了深圳经济特区的党委政府把劳动关系治理能力的提升，作为一项重要紧迫的任务进行推进。自2015年开始，深圳市盐田区委将省市共建和谐劳动关系综合试验区纳入重点改革项目。在党委领导和政府的精心谋划推动下，初步形成了“市+区+街道+社区+企业”的多层次治理格局，劳动关系治理能力得到综合提升。正因如此，伴随深圳经济特区的发展，党委领导，政府负责下，辖区的劳动关系治理能力体系逐步完善，形成了具有中国特色的劳动关系治理路径。同时，在劳动关系治理能力提升的过程中，又为经济特区发展营造了重要和谐用工环境，形成良好的经济发展与社会治理良性循环。

　　(二)社会参与的号召力——社会组织，多方协同

　　深圳引入社会组织参与到劳动关系能力建设的过程，不断实现劳动关系治理多元化。2013年，坪山区成立了深圳市首家劳动关系调解协会——坪山新区和谐劳动关系促进会。[15]2015年，盐田区成立了全国首家专门开展和谐劳动关系创建工作的社会组织——深圳市盐田区和谐劳动关系促进协会。[16]社会组织的参与，为公共部门的劳动关系治理能力提升提供了重要建议和策略，更加润滑了劳动者和用工单位的沟通平台。综合试验区依托社会组织，开展了多项服务，包括行业调解、和谐用工培训、推动建立行业劳动标准以及化解用工风险的专业指导服务，广泛调动了社会力量参与的积极性。随着社会组织有序参与劳动关系治理的广度和深度不断增加，也进一步提升了区域的劳动关系治理能力。

　　(三)反哺经济的助推力——营造和谐，促进发展

　　和谐的劳动关系是区域综合竞争力的重要体现。通过案例分析，我们看到盐田区围绕盐田港口产业链形成了一套自主协调的新模式，实现了港口企业的自我规范和自我完善，不断强化了行业企业和劳动者之间的对话沟通;依据旅游休闲产业探索建立了灵活的工时制度，促成行业标准。围绕黄金珠宝产业优化区内人才培养评价体系，围绕基因产业基地高层次人才不断优化区内的人才服务配套，优化落实区内的高层次人才评定以及奖励制度。坪山区不断推动辖区生物医药、先进装备制造等五大主导产业组建行业调解组织，以产业园区为单位，创设马峦家德工业园区“幸福园区”社工项目。同时不断完善区内的小微企业劳动关系托管项目，搭建社会力量和小微企业对接的桥梁。劳动关系治理能力的提升，实现了经济发展和社会和谐的协调，推动社会的包容性发展，实现企业健康发展与维护劳动者合法权益的有机融合。营造了尊重关心职工，促进企业守法经营和谐用工的良好氛围，推动劳资双方形成利益共同体、事业共同体和命运共同体。因此，劳动关系能力提升以及治理现代化过程奠定了特区经济发展的和谐环境，助力特区经济的发展。

　　(四)深化改革的源动力——深化改革，源头治理

　　深圳劳动关系治理能力提升过程中，将改革的优良传统应用至社会管理和社会治理领域，不断推进改革实现制度的优化，从而从系统上提升了社会治理能力以及劳动关系治理能力。当前人工智能和大数据时代的来临，加速了企业的升级换代，企业用人需求方面，需要更多复合型人才，具备交叉学科知识背景的人才。其次，老龄化社会的来临，面临“用工荒”的问题。一方面是由于人口结构的调整，青壮年劳动力总体数量下降，劳动力总供给下降。其次是大量的企业招不到合适的和足够的员工。劳动力市场呈现了一定程度上的结构性失业。最后是由供给方、需求方和共享平台构成的共享经济模式逐渐壮大，一定程度影响着未来劳动力市场的变化。因此，从劳动关系治理的微观层面上看，人工智能的大量运用，使劳动选择性越来越高，人们成为越来越自由的劳动者。[17]从劳动关系治理的宏观层面上看，人工智能的巨大作用已逐渐呈现，它对劳动力供给侧改革影响尤其深远。[18]深圳经济特区劳动关系治理能力现代化的最重要体现就是不断改革实现劳动关系的源头治理。劳动关系公共服务供给改革是深圳市为深入党的十九大关于构建和谐劳动关系的决策部署，进一步推进构建和谐劳动关系综合试验区建设，建立新时代具有盐田特色的专业化、社会化、精细化的劳动关系公共服务体系，更好满足广大企业和职工新需求，为深圳经济特区经济发展提供重要的和谐用工环境，提升区域综合竞争力而推出的重大举措。此项改革以促进和谐、需求导向、高效便捷、多方参与、量力而行为基本原则，历时三年，致力于建立劳动关系公共服务产品体系、供给体系、质量管理体系和理论体系，形成劳动关系公共服务效率、效果、效益的高度统一，提升劳动关系治理体系和能力的现代化建设，为构建中国特色和谐劳动关系创造可复制可推广的新鲜经验。[19]——论文作者：袁健张嘉瑜

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