职务犯罪监察管辖冲突及其解决机制

发布时间：2021-07-13

　　摘要：国家监察体制改革不仅将原来检察机关管辖的职务犯罪罪名转由监察管辖，而且也涵盖了一部分原来由公安机关立案管辖的罪名，从而实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，并按照属人和属地管辖相结合的原则进行内部分工管辖，突出强调干部管理权限。总体上职务犯罪监察管辖的内外构造符合纪法贯通、法法衔接的要求，但从实务看，职务犯罪监察管辖存在着调查与侦查职能管辖冲突、属人与属地管辖冲突、监察管辖与诉讼管辖冲突、职务犯罪主体范畴冲突等诸多不协调问题。为弥合上述冲突，在现有监察管辖的法定原则下，应该探索创制监察管辖优位机制、监察双轨管辖机制、公职人员身份犯机制等，构建监察管辖之配套机制体系，推动监察体制改革深化。

　　关键词：职务犯罪;监察法;监察管辖;属地管辖;监察体制改革;刑事诉讼法

　　国家监察体制改革后，监察机关在管辖权限上最大的变化在于具备了对职务犯罪的管辖权。“此次国家监察体制改革最具实质性的内容，是将检察机关的职务犯罪侦查权及其机构转隶新设的监察机关。”[1]有学者认为，改革后对职务犯罪案件的监察调查实质上替代了改革前由检察机关行使的职务犯罪侦查[2]。因此，职务犯罪监察管辖权是厘清改革后监察职责权限边界的首要问题，是监察机关与司法机关协调衔接的核心问题，其内外构造问题直接影响到纪法贯通、法法衔接的顺畅与否。本文立足《监察法》《刑事诉讼法》《刑法》等法律进行规范分析，全面廓清和把握改革后职务犯罪监察管辖之基本构造，并坚持问题导向，聚焦研究实务中职务犯罪监察管辖运转之相关冲突问题，进而探索提出配套解决机制——通过监察管辖优位机制解决互涉案件职能管辖冲突问题;通过监察双轨管辖机制解决职务犯罪属人和属地管辖的冲突以及监察管辖与诉讼管辖的衔接问题;通过公职人员身份犯机制解决职务犯罪主体范畴的冲突问题。将职务犯罪监察管辖问题置于刑事犯罪追诉整体法律体系内进行研究，在目前监察体制改革全面深化阶段，具有较强的理论和实践意义。

　　一、职务犯罪监察管辖权的配置国家权力的重新配置

　　必然需要对相关法律规范进行创制、修改或废止[3]。国家监察体制改革后，新成立的监察委员会如何融入现有的政法体制成为学界热议的话题①。监察委办案，必须首先从法律上明确案件管辖权限和不同机关的办案分工[4]。各级监察机关具体能够管辖哪些职务犯罪案件，既涉及监察机关和公安、检察等机关之间的职能管辖界限，又涉及上下级监察机关之间关于级别管辖和地域管辖的分工。由于监察调查与犯罪侦查的性质不同，无法统一于一法作系统规定，上述管辖规范分别规定在《监察法》和《刑事诉讼法》以及《国家监察委员会管辖规定(试行)》等规范之中，构筑了职务犯罪监察管辖的基本构造。

　　(一)职务犯罪的职能管辖

　　监察体制改革后，由于监察机关具有对职务犯罪案件的调查权限，且调查终结后直接移送审查起诉——检察机关以受理移送审查起诉作为案件进入刑事诉讼的起点，不需要另行立案。因而，监察机关在实质上具备职务犯罪刑事案件的立案管辖职能。以往刑事诉讼体系内“侦查—审查起诉”模式被打破，形成了职务犯罪案件办理的“调查—审查起诉”模式[5]。现代国家的宪法均奉行职能分立和机构分设的原则，并基于该原则形成国家职能分工体系和国家机构体系，实现权力制衡[6]。因此，当前谈及职务犯罪的职能管辖，主要是厘清监察机关与公安机关、检察机关在刑事案件管辖上的分工界限问题。

　　其一，监警(公安)职能管辖之分殊。《监察法》第11条规定：“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。”该条规定确立了监察机关对职务犯罪职能管辖的权限。《刑事诉讼法》第19条规定：“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。”这一“法律另有规定的除外”，为《监察法》赋予监察机关职务犯罪案件立案管辖权限留出空间，和《监察法》共同奠定了监察机关职能管辖的法律依据。可见，《监察法》关于监察机关对职务犯罪调查的管辖权限规定比较概括，而且“纪法问题(违反政纪与违反刑法的问题)未作区分”“妨碍刑事案件管辖分工的清晰性”[1]。鉴于此，《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称《管辖规定》)进一步列举了监察机关管辖的六大类88个职务犯罪罪名，占刑法全部罪名的近五分之一。

　　这88个罪名可分为两大类：第一类为监察机关专属管辖的罪名。主要是《刑法》第八章贪污贿赂罪、第九章渎职罪规定的罪名和其他相关章节规定仅由国家(机关)工作人员构成的犯罪以及与国家工作人员行使职权相关的犯罪。第二类为监察机关与公安机关共同管辖的罪名。比如非国家工作人员受贿罪、职务侵占罪、挪用资金罪、重大责任事故罪等。这部分原来由公安机关管辖的罪名，在监察体制改革后按照“人+事”的标准由监察机关和公安机关共同管辖。其中，监察机关按照主体是公职人员，客观方面是行使公权力过程中这两个必备要件进行管辖;反之，则由公安机关管辖。可见，监察体制改革并非仅将原来检察机关管辖的职务犯罪罪名转由监察管辖，而是也涵盖了一部分原来由公安机关立案管辖的罪名，从而实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

　　其二，监检职能管辖之分殊。监察委员会对公职人员个人进行监察，调查职务违纪违法和犯罪;检察机关履行法律监督职权，依法对司法机关、执法机关在诉讼和相关执法过程中的违法行为进行监督纠正[7]。《刑事诉讼法》第19条第2款规定：人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。《管辖规定》第21条第1款规定：在诉讼监督活动中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，由人民检察院管辖更为适宜的可以由人民检察院管辖。最高人民检察院在《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》中将其进一步明确为刑讯逼供、徇私枉法等14个职务犯罪罪名。

　　从《刑事诉讼法》及相关规范的条文表述看，检察机关自行侦查的范围应当是“在对诉讼活动实行法律监督中”发现的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。这表明，保留检察机关部分职务犯罪侦查权是为了更好地帮助其行使法律监督权，这一权力具有诉讼监督的性质[8]。检察机关无论是行使哪一项具体职权，都是履行法律监督职责[9]。因此，检察机关对职务犯罪的立案管辖范围虽然涉及14个罪名，但并不是完全包括这14个罪名，更不是排他性地独占这14个罪名[10]。仅从列举的罪名看，监察委员会管辖的六大类88个罪名，与检察机关管辖的14个罪名就出现竞合，如滥用职权罪和玩忽职守罪等。其余的12个罪名虽未明确列举在监察委员会管辖的88个罪名中，但是从条文表述“可以”二字及其诉讼监督之关联性质来看，检察机关立案管辖不具有专属性质。根据监察法对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的定位，包括司法工作人员在内的所有公职人员，都在监察机关的统一监督之下。监察机关对上述12个罪名也是保留有管辖权的，监察机关可以根据需要直接管辖。概言之，监察管辖的职务犯罪范围涵盖整个公权领域，而检察侦查管辖的范围仅限于司法诉讼领域，且监察机关对诉讼活动中司法人员职务犯罪仍然享有调查权，司法人员职务犯罪呈现监察机关和检察机关双重管辖状况[11]。

　　(二)职务犯罪的级别管辖和地域管辖

　　监察制度作为新设立的政治制度，其级别设置与地域设置同我国行政机关、检察机关等设置相似，均是以行政区划的地域范围为基础进行级别与地域的划分[12]。职务犯罪管辖，还涉及因监察委自身的分工而与检察机关在案件移送上的协调衔接，即地域管辖、级别管辖的协调衔接[13]。因此，监察机关对于职务犯罪的管辖也存在级别管辖和地域管辖的问题。但监察体制关于职务犯罪的管辖分工，并不同于司法机关的地域管辖以犯罪地为主导、级别管辖以案情严重程度及社会影响范围等为根据的设置，而是带有浓厚的政治色彩，以同级党委的管理权限作为管辖的基本根据，具有独特的管辖划分机理。

　　1.级别管辖划分之根据在于“属人原则”。《监察法》第三章规定了监察范围和管辖。其中第16条对各级监察机关之间在办理职务犯罪案件上的职权分工作了原则性规定，即各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第15条的人员所涉监察事项。这里的管理权限实际上就是干部管理权限。按照党管干部的原则，管辖同级党委管理的所属及下属的干部，但对上级党委或同级其他党委所属而驻在其行政区域内的干部并没有管辖权限。实质就是按照属人原则、实行分级分工负责，而非司法管辖中级别管辖的以案而分。例如，国家监察委员会管辖中管干部所涉监察事项，省监察委管辖本省的省管干部所涉监察事项。可见，职务犯罪之管辖是以干部管理权限这一特殊权力关系为核心确立级别管辖。而司法机关级别管辖，考虑的是案件罪名类别、社会危害性、可能判处的刑期等，并不考量被告人的干部管理权限归属问题。

　　2.以本辖区为要素的地域管辖具有从属性。《监察法》第16条管辖分工原则中的“本辖区”即地域管辖之要素。但“本辖区”这一地域要素，本质上是“管理权限”的辅助要素，其决定管辖的作用迥异于犯罪地、被告人住所地等司法地域管辖的传统要素。从《管辖规定》以及国家监委相关规定看，地域管辖主要考虑被调查人单位所在地或者工作地点是否在其辖区范围之内，监察机关对本辖区内同级党委有管理权限的监察对象进行管辖。对于非干部管理权限和非工作地点的地方监委，即便属于职务犯罪的犯罪地，也是没有管辖权的。这一点可从与以往检察机关的职务犯罪侦查管辖的比较中进一步把握。在改革以前，检察机关的侦查管辖范围除了本级党委、政府管理的干部之外，还可以对上级党委、政府或者同级其他党委、政府管理的一定级别的人员行使侦查管辖权，只需要满足其犯罪地或者犯罪嫌疑人住所地在该行政区域范围内。而监察机关的地域管辖，从属于级别管辖，必须是本辖区内有管理权限的监察对象才能管辖。江国华，龚雄艳：职务犯罪监察管辖冲突及其解决机制

　　3.非公职人员的涉案人以主案确定管辖权。《监察法》第22条第2款规定，对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。根据《管辖规定》，行贿罪、对有影响力的人行贿罪、利用影响力受贿罪、介绍贿赂罪等可能由非公职人员构成的犯罪亦归监察委专属管辖。对于这类涉案人员，有的具有公职人员身份，但从实践看，多数不具有党员和公职人员身份，那么非公职人员的涉案人管辖则是无法套用监察法所规定的以干部管理权限为主的管辖原则的。对于该类管辖问题，《监察机关监督执法工作规定》第22条规定，对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人立案调查的，一般应当由负责该案被调查人调查工作的监察机关管辖，也即由管辖主案的监委管辖。或者说这类与公职人员腐败密切相关的犯罪，以所涉公职人员的管理权限来判断管辖权。这与司法管辖原则亦不一样。

　　除了上述级别管辖和地域管辖等规定外，《监察法》还规定了监察指定管辖、提级管辖、管辖权争议解决等特殊管辖。鉴于特殊管辖是作为法定管辖原则的补充，体现的是上级监察机关对下级监察机关的一种领导权限，以增强监察管辖工作的机动性、实效性，其实质为“人定”而非“法定”，因此本文不再赘述。——论文作者：江国华，龚雄艳

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