在中美关系中更好发挥国际法作用路径探析
发布时间：2021-07-13
摘要：中美关系是当今世界上最重要的双边关系。拜登当选美国总统后，虽然美国国内两党在遏华制华的态度上趋向一致，对华遏制的总体战略没有发生根本改变，但美国政府呈现出的开放态度表明美国对华政策具有一定可塑性。因此在新形势下，研究在中美关系中如何更好发挥国际法作用便具有重要意义。本文从近年来中美两国的国际法实践入手，比较分析国际法在中美两国交往中的作用，提出关于更好发挥国际法作用的路径建议。本文认为，中美两国需要更好地发挥国际法在抗击新冠肺炎疫情、维护国际秩序、解决经贸争端、促进执法司法国际合作等领域的重要作用，更加积极主动地利用国际法构建中美新型大国关系，秉持人类命运共同体理念，共同促进国际和平与发展。
关键词：国际法;中美关系;人类命运共同体;新型大国关系
2021年2月，习近平同志在同美国总统拜登的通话中指出，“过去半个多世纪，国际关系中一个最重要的事件就是中美关系恢复和发展。”[1]国际法是国际关系的规范，在百年未有之大变局中，坚持在国际法框架下不断推动中美关系向前发展，意义十分重大。
一、危与机：当前中美关系面临的挑战与机遇
中美博弈是制度之争、道路之争。美国总统拜登就任以来，多次提及中美关系和中国议题。在政治外交领域，拜登宣布在五角大楼成立“中国战略问题小组”，全面评估并提出对华战略建议;在高科技领域，拜登签署“美国供应链总统行政令”，启动对四种关键产品供应链为期100天的评估，计划用“精准脱钩”取代对华“全面脱钩”;在经贸领域，拜登政府对包括中美经贸协议在内的特朗普时期美国政府签署的所有对外经贸协定进行重审，并积极调动盟国，联手对华施加国际经贸压力。可以说，美国对华进行全方位遏制的总体战略没有发生根本改变，中美关系面临的挑战和风险依然严峻复杂。
“危”中有“机”，“危”“机”并存。近来拜登政府逐步展现出的对华开放态度，表明拜登政府对华政策具有一定可塑性。比如，拜登向美法院递交申请，请求暂停审理关于微信和抖音海外版禁令的上诉案件;在共同应对气候变化、知识产权保护以及朝核、伊核等国际安全领域表示期待中美合作的积极姿态等。中美关系中的积极因素能否将中美关系拉出对抗的泥潭，将决定未来相当长的一段时间内国际局势的总体走向。
二、国际法缺位之殇：中美关系遭遇严峻挑战
国际法作用体现的重要方面是构建国际交往的法治环境，使国际关系、国家行为规范化、法治化。中美关系一度陷入自建交以来少有的低谷，究其原因，与美国政府选择性适用国际法，无视国际法在维护中美关系中的重要作用不无关系。
(一)涉“疫”滥诉将中美关系降至冰点
国际法是国家间相互关系的行为规范，是各国公认的法律规则，不是某一国家制定的法律规则，这构成了国际法与国内法最基本和显著的差异。美国自因新冠肺炎疫情进入紧急状态以来，美国公民个人、公司及州政府总检察长等政府官员对中国政府及个人提起20余件涉“疫”滥诉案件，企图通过制造滥诉，掀起对华“追责浪潮”。其提起索赔诉讼的主要法律依据是美国国内法，寻求的争端解决机构是美国国内法院，适用的法律程序是美国司法程序，这本身已经构成将一国国内司法权力置于另一国司法主权之上的违反国际法行为。同时，美国《外国主权豁免法》第1605条规定的豁免例外情形表明美国采取国家主权的有限豁免原则，即便考虑到有限豁免理论的发展趋势和尚未生效的《联合国国家及其财产管辖豁免公约》，这也与国际法上现行有效的国家主权绝对豁免原则相悖。此外，美国滥诉主体还主张对我国被诉主体进行缺席审判，要求追究后者藐视法庭的法律责任甚至执行中国在美的国有资产。上述主张均严重违反国际法中的国家主权平等原则和国家豁免原则，给中美关系造成重大损害。正如国务委员、外交部长王毅所指出，美国对华涉“疫”滥诉是“无事实基础、无法律依据、无国际先例，是彻头彻尾的‘三无产品’，是对国际法治的践踏，也是对人类良知的背弃”[2]。
(二)对华单边人权制裁触碰中国国家利益底线
国际法将制裁一般定义为通过采取强制性措施，使一国或多国改变其政策，或者至少表明对目标国政策的某种意见[3]。联合国国际法委员会认为，保留制裁是现代国际法的发展趋势，制裁能够成为一国存在国际不法行为时的应对措施，特别是联合国依据《联合国宪章》为维护国际和平与安全而采取的某些措施[4]。然而由于缺乏合法授权和国际法依据，绝大多数国家否认并谴责单边制裁。近年来，美国基于其强大的政治军事实力，频繁依据《全球马可尼茨基人权问责法》和《国际紧急经济权力法》等美国国内法，以保护域外人权为由，对他国实施制裁，并单方面决定制裁的目标、方式和范围，限制或禁止他国政治经济活动。2020年，美国国会先后表决通过“香港人权与民主法案”“香港自治法案”以及“2019年维吾尔人权政策法案”，提出并公开讨论“香港人民自由与选择法案”“禁止从新疆进口商品法案”，基于所谓“侵犯人权”和“强迫劳动”等理由，对我国内地和香港特别行政区的多名高级政府官员进行制裁，并要求美国企业和个人从产业链和供应链中剔除有关中国企业。美国政府对华实施单边制裁的做法严重违反了《联合国宪章》关于禁止干涉他国内政的规定，也与联合国大会通过的涉及不干涉、不干预事项的决议相悖，是干涉中国内政、侵犯中国国家利益、需要承担国际法责任的国际不法行为。
(三)在重点经济领域过度使用执法调查手段导致中美经贸争端
中美贸易争端肇始于2018年3月，美国率先针对原产于中国的价值2500亿美元的进口产品加征高额关税。中美贸易争端的重要起因是时任美国总统特朗普上台以来，美国政府依据美国《1974年贸易法》第301节和《1962年贸易扩展法》第232节，以“美国优先”为政策诉求，大幅增加对中国出口产品进行执法调查的案件数量。同时，美国商务部、司法部等执法部门以违反美国出口管制规定以及美国对外制裁法律为由，先后对中兴公司、华为公司进行执法调查，并将其一系列产品和服务纳入美国“贸易黑名单”以及“国家安全威胁名单”。直至2020年1月中美双方就第一阶段经贸协议达成一致，共同签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》，中美贸易争端暂告一段落。特朗普政府对中国产品进行执法调查的主要依据是美国国内法，其绕过世贸组织等多边机制，过度发挥国内法的域外效力，主动加征惩罚性关税的行为，是严重破坏国际贸易规则的不良举动。
(四)滥用“长臂管辖权”损害中国司法主权
管辖权是主权国家的一项基本权利。对于国家间管辖权的分配，国际法确认了属地原则、属人原则、保护原则和普遍原则的合法性。在遵守《联合国宪章》第2条关于主权平等原则的规定的前提下，一国管辖权的行使可以适当超出属地和属人范围。然而，按照美国法的过往判例和习惯，美国法院采取“效果原则”来确立管辖权，逐步发展形成“长臂管辖权”。这就超出了国际法对管辖权分配的界限，包括英国、法国等传统发达国家在内的国际社会因而普遍反对美国行使“长臂管辖权”。近年来，美国基于自身利益，不断扩充“长臂管辖”范围，涵盖了科技、金融、反垄断、出口管制等多个重点领域，并辅以民事、刑事制裁手段保障管辖权行使的有效性。2019年，美国司法部绕过中美政府间刑事司法协助渠道，竟向美国联邦法院申请要求三家中资银行提供位于中国境内的银行客户信息和交易明细资料，并提示藐视法庭的刑事责任风险和巨额罚款的民事责任风险。尽管考虑到中国《国际刑事司法协助法》对于中国机构、个人未经批准不得对外提供境内证据材料的规定，美国法院依然裁定支持美国执法部门索取境外资料的申请。这是美国行使“长臂管辖权”的典型执法司法实践，既不顾及国际礼让和正当程序原则，又损害了中国司法主权，严重破坏了国际法治的运行环境。
三、构建中美新型大国关系：国际法亟须适时补位
要想实现中美关系长期稳定发展，中美两国就必须在国际法框架内积极沟通协调，充分利用现有的国际规则，开展良性竞争，为国际社会营造宽松、可持续的和平稳定的发展环境。
1.严格遵循《联合国宪章》，积极维护以联合国为核心的现行国际关系，是构建中美新型大国关系的前提和基础。2020年11月，习近平同志在金砖国家领导人第十二次会晤时指出：“面对多边和单边、公道和霸道之争，金砖国家要坚定维护国际公平正义，高举多边主义旗帜，捍卫联合国宪章宗旨和原则，维护以联合国为核心的国际体系，维护以国际法为基础的国际秩序。”[5]联合国成立以来，和平与发展作为《联合国宪章》的根本宗旨，体现了国际法发挥作用的基本价值。《联合国宪章》确立的宗旨、原则以及有关规定，是指导一切国际关系的基本准则。进入21世纪，面对全球化挑战，联合国大会先后通过的如《联合国千年宣言》《世界首脑会议成果》《国内和国际的法治问题大会高级别会议宣言》均反复重申和坚持《联合国宪章》所确立的国际法基本原则。因此，中美两国必须坚持以《联合国宪章》为纲，发挥国际法维护基本国际秩序的不可替代作用，坚持走和平发展之路，才能把牢构建中美新型大国关系的正确航向。
2.认真落实国际卫生法有关规定，支持联合国专门机构在应对全球性危机时发挥领导和协调作用，有利于中美携手应对共同挑战。事实再次证明，全球化发展到今天，人类早已成为命运共同体，在全球性危机面前没有任何国家可以独善其身。世界卫生组织作为联合国的专门机构，秉持“为世界各地的人们创造一个更美好、更健康的未来”的宗旨，肩负着在突发事件中向国家提供指导和协调卫生应对措施、开展风险评估、提供关键技术指导等的重要作用。《国际卫生条例》作为一部具有普遍约束力的国际卫生法，对公共卫生事件的监测、通报、信息共享以及突发公共卫生事件的应对措施等方面做出了较为详尽的规定，为应对当前肆虐全球的新冠肺炎疫情提供了重要遵循。世界卫生组织在应对全球公共卫生危机方面发挥了不可替代作用，得到了国际社会的承认和支持。第七十四届联合国大会通过决议，认为要强化多边主义的“全球应对”行动，呼吁各国通过信息交换、依靠科学并遵循世卫组织的相关建议，加强国际合作，遏制新冠肺炎疫情蔓延。
3.持续完善国际贸易规则，支持世贸组织争端解决机制建设，有利于维护互利共赢的中美经贸关系。作为全球公认的“唯一处理国与国之间贸易规则”的国际机制，世贸组织在倡导非歧视性原则、公平贸易原则和透明度原则等方面发挥着重要作用，承担了多边贸易谈判、贸易政策监督以及争端解决三大职能。基于《关于争端解决规则与程序的谅解》第23条第1款有关规定，世贸组织形成了被誉为多边贸易体系“皇冠上的明珠”的争端解决机制，并构成世贸组织的核心支柱。《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》第16条第4款规定，每一位成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致[6]。鉴于此，成员应依世贸组织机制解决争议的义务不言而喻。中国作为国际机制的坚定支持者和重要贡献者，将中美经贸争端诉诸世贸组织争端解决机制，捍卫了多边贸易体系，并得到世贸组织专家组的认同。中美只有在相互尊重、平等互利的基础上，以国际贸易规则为本，尊重世贸组织在处理国际贸易争端领域的主体地位，才能推动中美经贸关系向前发展。
(四)忠实履行刑事司法协助双多边条约义务，维护中美政府间司法协助渠道畅通，有利于提高中美战略互信合作水平。在全球化的大背景下，刑事犯罪不可避免地呈现出跨国性的特征。国际间的管辖权分配容易造成管辖权冲突。执法司法领域国际合作正是减少管辖权冲突，促进国际法治的重要途径。近年来，美国行使“长臂管辖权”，未经中国政府主管部门同意进行单边跨境执法、取证等行为侵犯了中国司法主权，成为影响中美关系的重要因素。事实上，中美两国同为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》的缔约国，早在2000年即签署了《中美刑事司法协助协定》，中美两国有条件更有义务依照国际公约和双边条约开展执法司法领域合作。随着综合国力、国际影响力、法治建设水平的不断提升，为配合国内执法司法部门打击跨国犯罪和开展境外追逃追赃，中国政府提出的国际司法协助请求数量逐年增多。同时，在实务层面，美国执法司法部门在网络犯罪、毒品犯罪、非法移民等多个领域也存在对华合作的迫切诉求。因此，中美政府间司法协助渠道畅通十分必要。国际法是实践性很强的法律，国际法原则和国际惯例多来源于国家实践。中美两国的刑事司法协助实践不仅有利于维护各自国家利益，更有利于执法司法领域国际法规范的形成。此外，在开展执法司法合作的过程中，了解和学习对方法律制度，把握两国间法律制度差异，也有利于增进两国执法司法部门的相互了解和信任。在国际法框架下的执法司法领域合作是中美政府间开展深度交流的重要领域，也是两国熟悉彼此国家治理理念和法律文化的重要切入点，这对于重塑中美关系具有重要意义。
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四、结论与展望
习总书记常说，“宽广的太平洋有足够的空间容纳中美两个大国。”[7]中美两国需要坚持相向而行，更加积极主动地发挥国际法的重要作用，秉持人类命运共同体理念，共同构建中美新型大国关系。只有如此，中美两国才能向国际社会展现大国的担当和胸怀，携手共促国际和平与发展这一人类共同事业。——论文作者：魏枭枭
