耕地保护经济补偿的基本问题及政策路径分析

发布时间：2021-06-29

　　【内容摘要】耕地保护不仅能够带来一定的经济，最重要的是可以为全社会的稳定及生态环境带来长远的社会和生态效益。耕地保护经济补偿机制为我国的耕地资源配置及可持续发展发挥了不可忽视的作用，因此，必须要重视耕地保护经济补偿机制在经济发展中的重要性。本文研究了耕地保护经济补偿的相关问题，并且针对这些问题提出了相关的解决措施。

　　【关键词】耕地保护;经济补偿;基本问题;政策分析

　　我国虽然是农业大国，但是人口较多，所以处在人多地少的尴尬境况中。我国的耕地资源比较少，而且质量较低，总体来说，人均耕地占有量情况远远落后于世界平均水平。虽然我国努力创造条件提高粮食生产水平，即便如此，种粮农民的收入依旧不能够维持正常生活需要，这样的状态也越来越打击农民的种植积极性。因此，必须要做好耕地保护经济补偿机制，确保农民的收入，才能稳定我国粮食生产的根基。

　　一、耕地保护和耕地保护经济补偿的定义

　　耕地保护是指利用相关手段对耕地进行适当保护。从更深的层面出发，就是国家为了实现经济社会的可持续发展、提高人民的生活水平，通过立法、监管等手段，保护直接服务于农业生产的耕地。耕地保护经济补偿是一种保护耕地经济手段，主要是国家为了满足社会发展，将农业土地转化为非农业土地时对耕地种植主体进行补偿[1]。或者为了保护耕地发展以及为鼓励耕种主体采取行动。总的来说，大力提倡耕地保护经济补偿能够提高耕地的质量，最大程度发挥耕地的作用，从而发展区域经济。

　　二、分析耕地保护发展的问题

　　(一)公共政策损益补偿机制不健全。无法保证利益主体在耕地保护中实现利益的最大化。就目前的耕地保护经济机制而言，农村群体的利益并没有在政策中得到保障。农村中农户不集中，这导致集体行动形成困难，造成了耕地保护经济补偿的一个利益群体。所以必须完善耕地保护中的农民利益表达机制，保护好农民进行反馈的表达渠道。只有切实地保护好农民的利益，才能够落实经济补偿机制。

　　(二)耕地资源的价值没有得到合理估算。使用与非使用价值是耕地资源价值的两个具体方面。所谓使用价值就是在满足人们需要、偏好的前提下进行耕地使用。耕地使用价值可以具体划分为直接、间接以及选择价值三个内容。简单来说，耕地资源也是耕地使用价值的一部分，为生产做出贡献以及用来支持目前生产和消费的各种功能间获得的价值，如生态服务价值等[2]。耕地的非使用价值相当于耕地资源的内在属性。耕地具有特殊性，当前很多耕地利益仅限于其经济利益，很多人持有一种片面的观点，耕地价值等于农业生产，忽略耕地资源内部价值的作用。很多耕地的内在价值都无法以货币的形式体现出来，导致农民根本拿不到能够补偿成本投入的经济补偿，这也就打消了农民的自信心。因此在进行耕地经济补偿时，不仅要重视耕地表层经济的价值，也要充分重视起耕地自身的社会与生态价值的意义，建立起科学的合理的耕地补偿机制。

　　(三)耕地的部分功能和作用缺失。耕地不仅仅有着生产粮食的功能，还有着十分重要的生态功能。耕地可以促进生物多样性、维持气候的调节、进行营养物质的储存、降解有害物质。最重要的是，耕地是传播农业知识和农业文明的基地。但是随着当今时代的发展，工业化和城市化快速推进中，很多城市的居民都觉得城市空间狭小，环境恶劣，更加想要回到大自然[3]。且长期的城市生活，使得人民渐渐忽视了传统的农事耕作，他们对环境优美和污染较少的田园生活越来越向往。其实很多耕地都具有旅游休闲观光服务功能，但是由于人们对耕地开发方面有待提高，使得耕地仅仅停留在最基本的粮食生产功能上，这些有意义的功能和服务缺失比较严重。

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　　二、构建良好的耕地保护经济模式

　　(一)确定进行补偿的参与对象。在开展经济补偿的过程中，主要对象包括接受补偿的人以及实施补偿的人，接受补偿的人员是指使用耕地、经营耕地的人，实施补偿的人是指区域内部获得利益的人。就我国发展来说，接受补偿的人群是农民，所以就要对保护耕地其直接作用的农民进行经济补偿。实施补偿的主体主要是粮食生产赤字省、县、乡等。由于耕地保护具有一定的准公共产品，所以国家财政也应当是给付主体之一，给予资金方面的支持[4]。

　　(二)确定进行补偿的标准与要求。耕地保护经济的标准与要求目前有两种情况。一是以耕地资源的价值为基础，重视耕地自身发挥出的社会、经济与生态价值，根据这些价值进行经济补偿。二是从耕地利用的机会和成本出发来确定经济补偿的标准。三是将粮食看作特殊产品，其价值不能通过市场价格来体现，农民在发挥土地作用时采取的措施具有很大的发展空间，所以粮食生产最后的价值远远大于粮食自身所得。所以政府开展经济补偿应该将土地机会成本作为标准。

　　(三)开展经济补偿时可以采取的方式。在开展经济补偿的过程中要注意主次之分，应该将经济补偿放在首位，再开展多元化补偿。经济补偿是指对承担耕地保护责任的农民直接进行资金补偿，资金补偿也是经济补偿的主要形式，这也是在农民群体中最为提倡的方式。经济补偿一般分为省级补偿、市级补偿和县级补偿三个层次，首先由耕地保护生态效益确定省级补偿量，再依次确定市级和县级。实际工作中应当从公平原则出发，利用专业的机构队伍进行实际的经济补偿预算，再通过上级政府的协调及转移支付落实经济补偿。物质补偿，即在物质上为保护耕地的农民进行补偿，比如将农业生产器械、化肥材料等在农民进行土地工作时需要的资料第一时间提供给他们，改善农民的居住环境以及更新农民生产时需要的基础设施[5]。科技补偿指的是指导、培训农民一些在进行耕地生产工作时需要的科技手段以及如何使用科技器械，增加农民的农业生产技术。

　　三、促进耕地保护经济补偿模式加快运行的手段

　　(一)构建良好的资金体系。完善的耕地保护经济补偿融资体系是能够保障体系正常运行的基础。可以根据循序渐进的原则，建立起多元化的资金融资渠道。比如说可以将土地出让金统一纳入到中央财政或者政府财政之中，再以转移支付的方式回到耕地保护经济补偿融资体系中。各项资金要进行统一的管理，并设立专户、专款专用，时刻落实保护经济补偿。这样不仅可以阻止地方政府被耕地保护经济补偿的利益而吸引，同时也能够扩展经济补偿资金的融资渠道。可以将行政县划分为基本单位，为需要补偿的农民建立起全面性综合性的账户体系，才能够让农民在规定的时间内得到金额充足的补偿资金。只有这样才能真正保护农民的利益，调动起农户保护耕地的积极性。

　　(二)构建完整的法律规章制度。要确定耕地保护经济补偿能够有法可依，违法必究。可以用法律的手段，规定好补偿应该给谁、在哪个范围里开展补偿以及按照怎样的标准进行补偿，避免在进行实际补偿时出现混乱的状况。国家可以先出台与耕地保护经济补偿相关的指导意见，然后通过专家指导、听证会以及实地考察等方式，科学合理地进行指导意见的整理，最后颁布耕地保护经济补偿法。建设完整的法律法规是为耕地保护经济补偿工作提供强有力的法律保障，切实保护农民的利益，保障我国的农业生产[6]。可以建立公共参与监督机制，确保反馈信息渠道的及融资渠道的有效性和真实性，公开耕地保护经济补偿机制，鼓励公众能够参与到协调和监督中。这也就要求国家和社会要重视耕地保护经济补偿的地位，提高公众对耕地经济补偿的认知，并培养相关的人才，为法律法规的完善及体系的建立提供有力的后盾支持。

　　(三)明确权利以及规定经营者的地位。农民土地承包经营权的归属权在我国物权法中有明确表示，使得土地承包经营权能够成为独立的财产权利，明确规定依法享有占有、使用、收益其承包土地的权利，有权利从事职业、林业等农业生产，体现出承包经营者的主体地位。这也能够稳定耕地外部效益持续发展。明确土地权力让经营者能够更加积极地保护耕地，保障了在进行耕地保护经济补偿过程中有据可循。因此这也要求国家及各级政府能够在实际经济补偿中，严格按照我国的物权法，将土地承包农户的经营权落实到位，切实维护这些承包者的使用权和收益权，坚决抵制耕地非法征用及征收行为。

　　(四)在经济补偿体系中融入外部效益。就目前的耕地保护经济补偿来说，内容并不完全，没有将耕地保护产生的社会效益纳入到经济补偿额度中，只是根据耕地产生的物质效应来进行经济补偿。这些社会生态效益的内容主要就是非物质效益，比如改善大气、保证粮食安全、净化土地以及提供景观[7]。在耕地保护经济补偿机制中，应当将耕地产生的外部社会生态效益纳入到实际经济补偿中，耕地产生出的生态价值与经济价值具有非常大的积极影响。这就需要人们研究出如何利用科学的方法开展经济补偿，提高耕地效益，让公众意识到耕地产生的社会生态效益的重要性，努力实现经济补偿机制的科学和合理。

　　四、结语

　　非农化的问题不断加剧，使得耕地保护经济补偿机制引起了人们的关注。非农化问题的驱动力是开展耕地保护产生的外部利益，是人们在建立耕地保护经济补偿机制过程中必须要解决的问题。要不断地研究耕地保护经济补偿及耕地外部性的价值，改革相关的管理制度，让耕地保护经济补偿机制能够科学长远的发展，让耕地资源能够实现优化配置从而促进我国经济的可持续发展。——论文作者：张东晓