增强国有企业市场主体地位的理论基础与实现路径
发布时间：2021-06-02
[摘要]增强国有企业市场主体地位，对于构建高水平社会主义市场经济体制具有重要意义。国有企业归全体人民所有，是国民经济中的主导力量。同时，国有企业也拥有法人财产权，追求国有资产保值增值经济目标，是独立的市场经济主体。然而，“市场失灵”现象客观存在，此时市场就不能有效地进行资源配置，就需要发挥有为政府的宏观调控职能作用。因此，增强国有企业市场主体地位，就是要发挥以市场机制作为资源配置的重要手段，加快政府职能转变，把有为政府与有效市场更好地结合。
[关键词]国有企业;市场经济;有效市场;有为政府;现代企业制度
党的十九届五中全会报告《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出将“激发各类市场主体活力”作为构建高水平社会主义市场经济体制的重点任务，而增强国有企业市场主体地位正是题中应有之义。
一、增强国有企业市场主体地位的理论基础
谈及对“国有企业市场主体地位”的理解，离不开国有企业的“所有权属性”和“经济属性”两个方面内容。第一、中国国有企业的所有权属性：归全体人民所有。主要依据来自《中华人民共和国宪法》规定“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量”，以及《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》强调“国有企业属于全民所有”。第二、中国国有企业的经济属性，包括：一是从经济组织的视角上看，中国国有企业拥有法人财产权;二是从盈利组织的视角上看，中国国有企业追求国有资产保值增值的经济效益目标;三是从独立组织的视角上看，中国国有企业是独立的市场经济主体，自主经营，自负盈亏[1]。
因此，基于上述对国有企业市场主体地位的两个方面认识，本文将从所有制理论和市场经济理论进行联系比较，梳理增强国有企业市场主体地位的理论基础;并进一步延伸讨论中国特色社会主义市场经济理论是如何将有效市场与有为政府更好结合。
(一)所有制理论
中国国有企业归属于全民所有的所有权属性，其理论渊源来自于马克思在《资本论》中提出的“公有制为主体”所有制理论[2]。马克思在《资本论》中揭露了资本主义生产关系的本质，是占有生产资料的资本家对失去生产资料而被迫雇佣的劳动者所生产的剩余价值进行剥削。同时，马克思在《资本论》中还深度批判了资本主义生产资料私有制，认为资本主义生产关系不平等的根源来自资本主义资本家对生产资料的私人占有制。正是基于以上的犀利洞察，马克思在《资本论》中创造性提出资本主义生产资料私人占有制必将被社会主义公有制所取代。马克思对社会主义生产资料公有制的理论构想，科学揭示了人类经济社会发展的客观规律，对中国特色社会主义所有制理论产生深远影响。
改革开放以来，中国特色社会主义所有制理论持续创新发展。在马克思“公有制为主体”所有制结构理论的基础上，逐步形成“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的多元化所有制结构理论。党的十二大报告提出“生产资料公有制是中国经济的基本制度”“社会主义国营经济处于主导地位，个体经济是公有制经济必要且有益的补充”。党的十三大报告提出“要坚持以公有制为主体，同时发展多种经济成份”。党的十四大报告提出“要坚持以公有制为主体，个体经济、私营经济、外资经济等多种经济成份为补充和长期共同发展”。党的十五大、十六大、十七大、十八大报告都明确提出“要坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。党的十九大报告进一步提出“要坚持和完善我国社会主义基本经济制度，巩固发展公有制经济，鼓励支持引导发展非公有制经济”。
(二)市场经济理论
西方经济学理论认为，市场经济是组织经济运行最有效率的一种方法[3]。在市场经济中，供给和需求的数量变化决定产品服务的成交价格及数量。当供给和需求达到市场均衡时，消费者剩余和生产者剩余的总和实现了最大化，这意味着通过市场“无形之手”的调配机制将引导买方和卖方有效地进行资源配置。
然而，现实中也会出现“市场失灵”。一是因为现实中的市场并不是完全竞争的。在现实中的市场，存在着垄断、垄断竞争、寡头等非完全竞争市场形式。现实中的市场，某个买方或者卖方具有影响价格的能力，可以控制市场价格，使得成交价格和成交数量背离供求平衡，导致市场无效率。二是因为经济外部性的存在。由于某个经济主体的自身经济活动行为对另一个相关经济主体的福利产生有利影响(正外部性效应)或不利影响(负外部性效应)，使得对方的经济成本发生变动，由此导致市场无效率。
因此，当处于“市场失灵”的情境下，市场就不能有效地进行资源配置，就更需要发挥政府的宏观调控职能作用，将有为政府与有效市场进行更好结合。
(三)中国特色社会主义市场经济理论：将有效市场与有为政府更好结合
中国特色社会主义市场经济理论，是在改革开放进程中不断创新发展的政治经济学理论。党的十四大报告第一次明确提出“要建立社会主义市场经济体制”。党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对社会主义市场经济体制做出了顶层设计的框架蓝图。党的十六大报告提出“要在更大程度上发挥市场作用”。党的十七大报告提出“要从制度上发挥市场作用”。党的十八大报告提出“要在更大程度及范围发挥市场作用，并完善宏观调控体系”。党的十九大报告提出“要以完善产权制度和要素市场化配置为要点，完善社会主义市场经济体制”“发挥市场在优化配置资源方面的决定性作用，以及更加注重政府作用”。因此，在针对政府与市场的二者关系认识中，中国特色社会主义市场经济理论不仅阐明市场经济作为资源优化配置的一种重要手段，还重点强调政府与市场二者在资源优化配置中应各自发挥不同的作用。
中国特色社会主义市场经济理论认为，要充分发挥有效市场在资源配置中的决定性作用。因此，要围绕市场经济规律和企业发展规律，深化国有企业改革。推动简政放权和“放管服”改革，将国有企业所有权与经营权相分离，落实激励机制和约束机制相互促进，把国有企业打造成为自主经营、自负盈亏、实现自我发展的独立市场经营主体。
中国特色社会主义市场经济理论也强调，要更好发挥有为政府在宏观调控中的职能作用。因此，要通过促进竞争、完善市场监管、弥补市场失灵等手段来减少市场交易的摩擦成本，加强有为政府的宏观调控。要加快从管企业、管资产向管资本转变，建立健全国有资产监督管理体制。创新国资监管方式，减少事前审批事项，强化事中事后监管，不断提高对国有资本的监管效能，推进国家治理体系法制化和国家治理能力现代化。
二、增强国有企业市场主体地位面临的困境问题
国有企业不仅承担引领产业发展的经济功能，也承担提供公共服务和民生保障的社会功能，同时还承担践行党的大政方针和服务国家重大战略的政治功能。在多元化功能导向的影响下，使得国有企业更有必要妥善处理好来自预算约束、产权改革、鼓励竞争等困境问题，进一步发挥以市场机制作为资源配置的重要手段，增强国有企业市场主体地位。
(一)预算约束方面有待进一步加强
预算软约束问题，是指由于政府和商业银行等资金提供者放松了既定的商业约定，导致企业超出其自身实际收益能力范围而过度使用资金[4]。国有企业存在的预算软约束问题，主要表现在软财政补贴、软银行贷款、软企业间债务、软税收优惠等方面。探究国有企业产生预算软约束问题的原因，可以归因于以下三点：一是由于国有企业内部人控制的原因[5];二是由于国有企业承担的“政策性负担”原因[6];三是由于政府对国有企业的“父爱效应”[7]。
国有企业存在的预算软约束问题，容易产生以下几种不良影响。第一、对国有企业投资效率的影响。由于存在内部人控制等因素，可能导致国有企业出现滥用企业自由现金流过度投资的非有效投资行为，造成投资效率低下和产能过剩。第二、对国有企业自主创新的影响。由于预算软约束造成的创新激励机制缺失因素，可能导致国有企业自主创新动力不足，企业创新成果减少等负面影响。第三、对民营企业挤出效应的影响。当国有企业扩大融资规模时，在融资市场上将提高民营企业的融资门槛和融资成本，由此可能形成的国有企业反向竞争关系将对民营企业产生挤出效应的影响。
(二)产权改革领域有待进一步深化
产权，是一种对经济资源所有权、收益权和处置权的认定、使用及流转事项的制度安排。[8]回顾改革开放以来，国有企业产权改革过程主要呈现以下几个阶段特征：在1978-1986年“放权让利”时期，国有企业产权改革的重点在于扩大国有企业自主权，更好地激发国有企业经营活力;在1987-1992年“两权分离”时期，国有企业产权改革的重点在于将所有权和经营权适当分离，促进国有企业经营机制转变;在1993-2001年“产权明晰”时期，国有企业产权改革的重点在于以“产权明晰”“权责明确”为目标，建立现代企业制度。在2002年至今“权责统一”时期，国有企业产权改革的重点在于要把产权改革放在国有企业改革的核心关键位置，构建现代产权制度[9]。
产权改革问题，一直都是改革开放40多年以来深化国有企业改革的重点和难点。国有企业产权改革的问题及其复杂性，主要体现在国有产权的双重属性(即公共属性和垄断属性)导致的外部性问题。过去40多年国有企业产权改革的探索实践证明，合理的产权制度安排，有助于国有企业形成有效的公司治理机制和增强市场主体地位。未来，我们还有必要进一步深化国有企业产权改革，把国有企业产权改革与混合所有制改革协同推进，引入外部的战略投资者和试点内部的员工持股计划，更好地发挥产权的市场激励作用。完善产权交易制度改革创新，主动探索解决国有股流动性问题的有效举措，促进国有企业与市场之间的内在联系机制形成，推动国有资产在市场交易和流转过程中实现保值增值。
(三)促进竞争制度有待进一步推广
竞争是市场经济规则制度的核心内容。国际经济与合作发展组织(OECD)要求国有企业与民营企业都适用于相同的规则制度约束，享有平等使用生产要素和开展市场竞争，不能因为所有制差异而受到歧视。当前，国有企业改革的深层次问题，基本上都与市场化机制和竞争规则相联系。例如，国有经济结构布局需进一步完善、国有企业经营机制需进一步激活、公司治理制度需进一步健全等多方面问题。因此，我们有必要从促进竞争视角进一步推进国有企业改革向纵深发展，建立与市场规则相适应的现代企业制度，增强国有企业市场主体地位。
合理运用好竞争规则，对深化国有企业改革具有重要意义：第一、运用好竞争规则制度，有助于国有企业真正成为独立市场主体，发挥市场在国有企业资源配置中的决定性作用。第二、运用好竞争规则制度，有助于国有企业与民营企业的平等关系形成、相互促进和共同发展。第三、运用好竞争规则制度，有助于国有企业在国际市场中平等参与竞争。
三、增强国有企业市场主体地位的实现路径
增强国有企业市场主体地位，就是要发挥以市场机制作为资源配置的重要手段，加快政府职能转变，把有为政府与有效市场更好地结合。
(一)深化授权经营体制改革，推进政府职能转变
国有资本管理体制改革由“管企业”“管资产”向“管资本”转变，充分体现了国有资本出资人加快转变政府职能，有效降低对国有企业行政干预，促进国有资本市场化运作的重要意义。深化国有资本授权经营体制改革，是国有资本管理体制改革中的重要环节。一方面，实现政资分开。把政府自身所承担的公共管理职能与基于国有资本出资人特定角色的职能相分离，更好地理清政府管理部门与国有企业之间的出资关系。通过最大程度地降低对国有企业市场经营活动的行政干预，进一步增强和巩固国有企业的市场经济主体地位。另一方面，加强事中事后监管。做好事前的授权备案管理、事中的授权过程管理、事后的授权评价管理、全程的授权风险管理。建立授权放权的清单管理制度，创新国资监管手段，加强数字化信息技术在国资监管平台中的实际运用，进一步提升国资监管效能。
相关期刊推荐：《商业经济》是黑龙江省商务厅主管，黑龙江省商业经济学会和黑龙江省商业经济研究所主办，辟有专家论坛、振兴龙江、经济理论、改革探索、财经纵横、经营管理、营销策略、金融证券、工作研究、服务产业、网络经济、校园聚焦、经济与法等栏目。
那么，如何深化授权经营体制改革呢?其关键点在于组建“两类平台公司”：国有资本投资平台公司和运营平台公司。在“国有资本出资人(国资委)—两类平台公司(国有资本投资平台和运营平台公司)—国有企业”的国资监管综合框架之中，“两类平台公司”发挥桥梁纽带作用。一方面，国有资本投资平台公司侧重于有为政府引导纠正弥补市场失灵和优化国有经济布局，发挥国有资本在影响国民经济命脉重点领域的基础保障作用，以及在战略性先导产业的投资带动作用。另一方面，国有资本运营平台公司侧重于发挥有效市场运作机制和增强国有资本收益，通过财务管控方式管理参股企业，有效组合配置国有资本，促进国有资本在资本市场的合理流动，运用市场化手段实现国有资产保值增值。
未来，在上述“两类平台公司”授权机制、功能地位等一系列顶层制度设计的基础上，还可以进一步在实践中对“两类平台公司”的治理结构、业务布局、收益管理、财务监管、选人用人机制、考核机制、监督与约束机制等方面做更多有益的市场化试点探索。
(二)深化混合所有制改革，发挥产权的市场激励作用
推进国有企业混合所有制改革的目的，是为了解决国有企业运行效率不高的问题。从深层次角度进行剖析，其根本原因在于国有企业股权结构不够合理，以及企业激励机制也不健全。缺乏产权约束机制的股权结构，使得国有企业体制机制僵硬，企业运作机制不够灵活。因此，解决上述问题的关键在于深化混合所有制改革，通过“混资本”来实现“改机制”，激发国有企业市场主体的内在动力机制，提高国有企业的市场经济活力。
而深化国有企业混合所有制改革的瓶颈问题，关键在于产权问题。设计合理的产权结构和制度安排，有助于国有企业通过市场机制提高自身运作效率，以及优化企业生产要素资源配置效应。深化混合所有制改革和明晰国有企业产权，就是要进一步调整产权关系和完善产权制度设计，调动各种所有制资本的积极性，形成取长补短、相互促进的改革效应。
建议以产权为重点，深化国有企业混合所有制改革。一是“从外到内”路径：从国有企业外部引入战略投资者。根据不同的产业属性，深化国有企业混合所有制的分类改革。针对基础保障类和战略性先导产业，国有企业可以在保持控股的前提下，高比例引进战略投资者;针对非基础保障类和非战略性先导产业，国有企业可以将股权让渡给其它民资战略投资者。二是“内部”路径：试点企业内部创新员工持股计划。通过股权激励的方式，使国有企业创新型员工与企业发展长远利益趋于一致，构建联系紧密的利益共同体。
发挥产权的市场激励作用。国有企业通过深化混合所有制改革，以“混”促“改”，更好地发挥产权的市场激励作用，主要表现在三个方面：一是调动了各种所有制资本的积极性，激发国有企业市场主体的内在动力机制，从而提高了国有企业的市场经济活力。二是国有企业通过混合所有制改革，激发企业的创新机制，使得生产成本降低，从而提升国有企业的市场经营业绩。三是国有企业通过混合所有制改革和市场化的激励机制，使得国有资本出资人、战略投资者、企业持股员工不同程度获得了股东价值回报，从而实现了各类混改利益共同体的共赢局面。
(三)深化公司治理改革，完善与市场规则相适应的现代企业制度
深化公司治理改革，完善与市场规则相适应的国有企业现代企业制度，是全面推进依法治企、提升国有企业治理能力和水平的内在要求，是增强国有企业市场主体地位的重要抓手。目前，虽然国有企业公司制改革基本完成，但是国有企业法人治理结构和现代企业制度还需进一步完善，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、实现自我发展的独立市场经营主体。具体举措如下：
1.加强国有资产出资人治理，理顺出资人职责。股东会是公司治理中的法定权利机构。国有独资公司未设股东会，而是由国资委依据本级人民政府的授权依法对国有企业享有股东权利。因此，国资委需加快深化以管资本为主的监管体制改革，更好地理顺出资人职责，在管理好国有资本布局、加强国有资本运作规范、提高国有资本收益回报、以及维护好国有资本安全等方面发挥重要作用。
2.加强国有企业董事会治理，发挥决策作用。依照国资委监管要求和国有企业经营实际情况，设立分工明确、运作高效的董事会专门委员会，更好地发挥董事会专委会的决策咨询作用。优化国有企业董事会构成，原则上对董事长和总经理岗位进行分设，各司其职。加强董事队伍建设，拓展外部董事来源渠道，建立健全外部董事选拨和聘任管理制度。推动董事会围绕主责主业，更好地行使国有企业重大决策、选拔人才、绩效考核、薪资奖励等职权。
3.加强国有企业经理层治理，发挥执行作用。探索通过差额方式，由董事会选聘经理层成员。建立和健全制度规范的经理层授权管理机制，对国有企业独资公司的经理层管理，可逐步采用任期制和契约化的管理方式。建立对经理层违规经营投资责任追究机制，保障国有企业稳健经营和可持续性发展。建立必要的国企改革容错纠错机制，更好地激励经理层成员加大创新改革力度。
4.加强国有企业监事会治理，发挥监督作用。要逐步提高专职监事的人员比例，加强监事会对国有企业行使监督职权的独立性以及权威性。由政府部门国资委派出的外派监事会依法承担检查和监督国有企业董事会及经理层履职表现以及企业重大决策情况，但不能干预国有企业正常的经营活动。
5.加强国有企业党组织治理，发挥领导作用。全面加强党的领导和党组织建设，是国有企业特有的政治优势。要把国有企业党组织建设制度写进公司章程，使党组织建设与国有企业法人治理结构有机融合。探索国有企业党委前置研究讨论国有企业重大事项的决策机制，更好地发挥党组织对国有企业的领导作用。
6.深化国有企业三项制度改革，推进依法治企。深化国有企业的人事制度改革，以市场化选聘方式为重点，加快探索职业经理人制度，建立市场化选人用人机制。深化国有企业的劳动制度改革，以公开招聘和合同管理等事项为重点，推进依法治企和建立公开透明的市场化用工制度。深化国有企业的分配制度改革，以工资总额管理、全员绩效激励和分红激励为重点，构建与市场规则相适应的激励约束分配机制。
四、结语
增强国有企业市场主体地位，不仅要推进有为政府与有效市场更好结合，更离不开相关制度保障支撑。因此，要加快构建以产权保护、市场统一、促进竞争为核心内容的中国特色社会主义市场经济法治体系，完善增强国有企业市场主体地位的相关法律法规，建立健全对市场经济安全运行的司法执法保障制度。加快推进国内制度规则与国际通行规则相衔接，通过更高水平开放、更广领域改革促进更深层次的市场化改革，使国有企业市场主体地位得以进一步加强和巩固。——论文作者：赖庆晟
