公众参与海洋微塑料污染治理的困境与应对
发布时间：2020-07-18
摘 要：不论是理论分析还是实践，都表明公众参与环境治理可以很大程度上弥补由政府作为单一主对环境治理的不足。目前我国公众参与到海洋微塑料污染治理的效率有待提升，其还存在公众参与意识薄弱、参与治理的方式狭窄、海洋微塑料污染信息公开不健全、海洋社会在组织难以发挥效用等问题，应从加强公众认知，完善公众参与方式，加强海洋微塑料研究，扶持海洋社会组织几个方面来应对公众参与海洋微塑料污染治理的困境。
关键词：公众参与;海洋微塑料;污染治理
在海洋生态环境治理中，海洋微塑料污染成为近年全球治理的热点问题,由于其对海洋生态环境和人体健康存在潜在威胁,被列为全球亟待解决的十大环境问题之一[1]。海洋微塑料通常指直径小于 5mm 的塑料碎片或颗粒，是当前海洋环境中数量最多的塑料类型, 并且其数量还将持续增加[2]。其具有容易转移扩散，转移路径复杂, 清理极其困难的特点[3]，它存在于海洋环境中, 也存在于日常生活中, 在蔬菜、食品、衣服等载体上广泛存在。海洋微塑料作为一种新兴污染产物，对环境和人体健康都会造成危害[4]。目前我国对海洋微塑料污染的治理行动上仍处于初步阶段，对海洋微塑料污染控制还未提上日程，仅仅集中在末端的海洋垃圾和微塑料控制上[5]，对公众参与治理的效率仍需提高。
一、公众参与海洋微塑料治理的必要性
(一)海洋环境法治建设对公众参与提出了明确要求
海洋微塑料污染已经成为人类面临的重大全球海洋环境问题之一，其影响已引起了公众的广泛关注。我国为促进公众参与到海洋生态环境治理中，在法治建设上也作出了相关的尝试与探索。 1982 年的《宪法》正式为公众参与到海洋环境保护提供了宪法的依据。1999 年修改的《海洋环境保护法》首次指出公众对保护海洋环境的义务和监督和检举污染和破坏海洋环境的权利。2015 年颁布的《环境保护法》 增加了公众参与的专章规定, 这将我国形式化的公众参与转变到具有实质性的公众参与权利与义务。这些法律的出台为公众参与到海洋微塑料污染治理提供了有力的法律保障，不仅畅通了公众参与海洋微塑料污染治理的路径，使得公众参与的有效性得到发挥，而且明确和突出了公众参与在海洋微塑料污染治理工作中的分量和作用。
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(二)海洋微塑料污染治理工作对公众参与提出了现实需求
当前海洋微塑料污染问题仅仅依靠政府单方面治理决策不足以解决，利用公众参与到政府治理中，可以打破政府自身的局限性，有效地发现问题、准确界定治理决策目标，有助于实现治理决策的正当性、执行性，加快治理成效[6]。公众作为推动生态环境的利益相关者，有权对关乎自己切身利益的海洋微塑料污染治理全过程进行参与, 从而达到实现公共利益的最终目的。科尔曼认为，“公众对所在区域的生态条件最为了解” [7]。公众对于地方政府制定的相关决策是否合理科学、治理效果是否达到实际效果往往有着直观的感受, 他们的评判往往最具有评判性。因此，通过公众参与可以为相关海洋微塑料污染治理提供及时准确的信息, 开扩治理决策的思路,兼顾各界利益诉求, 确保治理更具有针对性、可行性和实效性。
(三)海洋可持续发展战略对公众参与提出了内在诉求
在《国家海洋事业发展规划纲要》、《中国海洋21 世纪议程》等相关政策文件中，都提出海洋可持续发展战略的构想，并把公众参与海洋环境污染治理作为该战略的基本思路。长期以来，我们在海洋资源开发与利用的过程中没有遵循其自身发展规律，导致了海洋塑料垃圾增多、海洋微塑料广布、海洋生物进食微塑料等严重后果。在这种严峻的情形下，要促进海洋可持续发展，不仅需要加强海洋微塑料污染的监管，更需要加强公众的参与意识。因此，积极引导公众参与到海洋微塑料污染治理，唤醒公众的主人翁意识，促进公众认知当前海洋微塑料污染的严峻性，会使得海洋可持续发展战略理念更深入人心。
二、我国公众参与海洋微塑料治理的困境
(一)公众对海洋微塑料污染治理参与意识薄弱
我国作为一个海洋大国，公众对海洋保护的意识与时代发展不符，也与我国海洋强国战略不符，根据中国公众环保民生指数来看，公众参与环境保护意识还不够强，其参与的素质还有待进一步完善提升。公众的参与海洋微塑料治理意识低下，参与到防止海洋微塑料污染行动的动力不足，更不用提及参与和关注地方政府对海洋微塑料的相关治理。受长期陆权文化思想的影响公众对海洋保护的意识淡薄，缺乏对海洋微塑料防控的意识认知。这种 “锚定效应”一旦生成，就会使得公众误认为海洋面积广阔，而海洋微塑料很微小，对生活在陆地的人类根本造成不了任何威胁。这使得政府只能单方面对海洋微塑料污染进行治理，大大降低了治理的效果。
(二)公众参与海洋微塑料治理方式不足
目前，公众参与海洋微塑料治理的方式主要是通过线下和线上的方式。线下参与方式主要是在法定范围内政府组织开展的关于海洋生态环境保护的座谈会、海洋环境污染的听证会，由个人自主参与或者非政府组织发起的海滩、海上塑料垃圾清理调查活动和宣传保护公益宣讲，以及由研究微塑料的学者、爱好者发起的一系列学术研讨会。但是这些因场地、时间以及个人素质的限制，公众参与的影响范围与参与的热情会随之受到影响。线上的方式主要是通过环保局和海渔局的官方网站或者热线进行投诉建议等，对于微博、微信小程序、手机 APP 软件、相关门户网站等新兴媒体渠道参与方式开发不足。随着新媒体时代的到来，公众与政府互动不断增强，诸多线下与线上的参与渠道建设的滞后, 使得政府的回应方式不能满足公众的诉求建议, 这导致公众参与海洋微塑料治理的途径变窄。
(三)海洋微塑料污染信息数据不健全
公众参与的前提是获悉参与对象的数据，为其进行治理提供必要的条件。目前我国已经编制了《海洋微塑料监测规程(试行)》，但对于海洋微塑料监测和评估还未制定出统一标准，海洋微塑料的来源和污染程度等监测数据不健全。导致政府所公开的微塑料信息资源不能满足公众参与的最低要求。从国内各地方发布的海洋环境公报来看，海滩塑料垃圾、海底的塑料垃圾监测数据不完整，海洋微塑料的监测数据未在公报内体现以及涉及。政府部门掌握的信息资源还限于自身内部审阅状态，沿海微塑料污染程度尚未实现共享性目标，影响了公众对海洋微塑料污染情况的了解，造成公众对海洋微塑料的相关问题的疑虑和担忧，参与热情消减。
(四)海洋社会组织难以发挥自身效用
公众参与的一个有效的途径是非政府组织 (NGO)，它介于政府与公民之间, 独立于政府和公民个体之外,在公众参与中发挥着作为政府与公众之间沟通桥梁的作用[8]。我国关于保护海洋生态的专业化社会组织数量少、规模小和独立性不够，造成影响力小、经验和能力匮乏，限制了海洋社会组织自身社会功能的发挥，这也使得其公众在参与治理中很难发挥应有作用。当公众需要反馈海洋微塑料污染时，对于自身的利益表达和利益集结难以实现，压缩了公众通过参与海洋微塑料污染治理的渠道，减少了培养社会责任感的意识。若长期发展下去，公众的认知无法意识到海洋微塑料污染的风险，很容易产生类似公众参与雾霾污染治理时因地方政府决策而产生强烈反应的民粹倾向。
三、促进公众有效参与海洋微塑料治理的对策
(一)加强公众对海洋微塑料认知，提高公众参与意愿
总体而言，我国公众对微塑料的认知较低，其参与整治的积极性并不高，要使公众加强公众的认知，应加大相关海洋微塑料的科普宣传，促进公众参与到海洋微塑料污染治理中[9]。政府可以在世界地球日、环境日、海洋日、国际海滩清洁日等官方节日，放鱼节、海龙王生日等民宿节日，利用与海洋环境保护相关的节点，宣传微塑料的危害，唤起公众对微塑料的重视与防治意识。另外，应当积极开展对海洋微塑料污染治理的公益活动，鼓励公众参与到打捞近海塑料垃圾和海滩塑料垃圾相关的志愿者活动中。这有利于在激活民间自治的同时唤起公众的责任意识。科学地知识认知和有效的宣传途径，会提高公众对海洋微塑料污染治理的参与度，间接增强公众对海洋微塑料防控素质，减少使用塑料制品的理念，在社会上引起保护海洋，绿色生活的良好氛围，从而达到“全民战塑”的效果。
(二)完善现有参与方式，拓宽公众参与广度
随着互联网的发展，公众用网络接触和使用比以往更加频繁，这恰好增加了公众在新媒体上对海洋微塑料污染治理的参与积极性与自身话语权[10]。为此，应将互联网的思维方式与传统的公众参与方式现结合发展。首先，相关的座谈会与听证会应与新媒体相结合，例如利用网络的形式召开，使公众更便捷地应用自身参与权利，提高会议召开的效果，克服因信息不对称和不充分所引发的消极参与的现象。其次，加强相关海洋环境保护的门户网站中海洋微塑料治理的板块建设，即时发布各项治理政策、实施进展、专家建议等。最后，应合理开发利用微信小程序、微博和手机 APP 等受公众欢迎的新媒体平台，建立多维度信息传递沟通网络，营造高效的交流环境，促进公众与政府相互理解与相互认同，从而让海洋微塑料的话题在彼此互动的过程中得到稳定传递。
(三)加强海洋微塑料研究投入，促进公众参与热情
要想将海洋微塑料污染信息向社会公开, 必须要重视海洋微塑料科学技术层面的研究，加强对其鉴定、分析和监测等技术的开发与应用。政府应健全绩效评估体系, 保证在开展海洋微塑料研究治理工作预算能够给予各阶段实际需要的比例。将海洋微塑料防控的建设纳入日常管理事务，配备专业技术人员。保证海洋微塑料的数据来源，以此满足公众所需要必要信息。与此同时，综合社会力量成立专业海洋微塑料监测机构，建立海洋微塑料监测的社会联动系统，共同分担治理工作。在提高海洋微塑料研究投入的同时，营造良好的参与氛围。
(四)扶持相关海洋社会组织，提高公众参与能力
海洋社会组织参与治理，有益于规范引导公众无序的日常参与，使之规范化、有序化，完善有效的利益表达和沟通途径[11]。首先，在坚持海洋社会组织独立性的基础之上，在政府专项财政预算中加入支持海洋社会组织资金的项目，用合理的税收优惠政策来帮助海洋社会组织发展。其次，政府需简政放权，用外包、购买或者招标等形式将一些服务性的职能给予海洋社会组织负责承担，在提高政府行政效率的同时，调动激活海洋社会组织民间力量，使社会资源得到充分有效利用。最后，政府应制定一套测评海洋社会组织公益认证的体系，对相关的机构和组织进行专业的认证，使得其公信力、诚信度和公益性得到有效的具体量化。海洋社会组织得到公众与政府的认可，其自身的影响力就会得到提高，达到海洋社会组织自身的良性发展，进而促进公众参与到海洋微塑料治理中来。——论文作者;黄国超
