国土空间规划背景下城市交通规划变革分析

发布时间：2020-07-13

　　摘要：本文从城市交通完成的情况、发展状况及存在的问题进行分析，提出城市交通的国土空间规划过程和资金筹措方式。做好城市交通的国土空间规划，有利于形成城市交通的储备项目库，有利于对接国土空间规划体系提供技术服务，为城市交通的建设提供依据和参考，并结合正在开展的“多规合一”的国土空间规划体系，开展城市交通空间规划编制工作，提高城市交通规划变革的深度和精度，为相关部门制定规划提供技术支撑。

　　关键词：交通运输;城市交通;国土空间规划;规划研究

　　1引言

　　交通运输是国民经济和社会发展的先行官，只有充分发挥好交通运输的基础性、先导性作用，才能有效支撑全省经济社会持续健康发展，为人民群众安全便捷出行和全面建成小康社会提供坚实保障。城市交通作为交通运输的重要组成部分，其规划与建设是公路和水路交通领域的具体体现。

　　2城市交通发展现状

　　经过多年发展，城市交通网络基本形成，与全省重要节点和枢纽的衔接水平持续提升，为促进全省经济社会发展、全面建成小康社会奠定了坚实基础。但从城市交通的路网密度、技术标准、路网布局和服务水平等方面考量，与的经济和社会发展需求相比还不适应，同时城市交通与江苏、安徽等省份也存在较大差距。城市交通发展不平衡不充分问题依然存在，具体体现在以下几个方面：

　　2.1具有综合运输大通道的国道的建设

　　国道310和国道107是我国综合运输大通道的重要组成部分，加快其新建改建意义重大，需要推动具有综合运输大通道的建设，也需要推进普通国道省际路段的建设。

　　2.2城市交通穿城问题亟需解决

　　由于部分干线公路临近城区或穿城城区，各种交通流相互交织，安全隐患大，部分进出城出入口路段拥堵严重，极大影响了公路网络和城市交通运行整体效率，加剧了城市内的大气污染。推动绕城通道建设，助力运输结构调整和减少对城区影响的城市交通建设。

　　2.3等级结构有待提升

　　实现二级及以上公路里程占比达到75%以上的目标仍有一定距离，低等级路段比例仍旧偏大，其服务水平有待提升，仍需要推动低等级公路升级改造项目建设。

　　2.4路网结构分布欠均

　　随着城市框架不断拉大，城市重心也发生了变化，局部路网结构需要进一步优化，以支撑引领经济社会快速发展。推动中心城市与县区组团式发展的城市交通建设，进一步优化路网结构。

　　2.5与重要节点衔接仍需加强

　　目前城市交通能较好服务城市出口、高速公路出入口、城市建成区火车站以及产业集聚区的集疏运，但存在部分城市出口衔接的城市交通等级较低，有待进一步提升改造。城市交通具有沟通各种运输方式衔接的纽带功能，布局应考虑连接重要的公路枢纽、铁路枢纽、港口、机场等交通枢纽节点，并加强与交通枢纽的连接。

　　2.6结构性矛盾依然突出

　　随着目前城镇化的快速推进以及乡村振兴战略加速实施，地方对城市交通建设需求旺盛，但由于项目投资规模大、基本无收益、地方财政投入能力不足、政策收紧导致融资难度加剧等原因，项目资金筹措困难，供需矛盾突出。

　　3城市交通规划变革与资金筹措

　　3.1规划过程

　　以《国家公路网规划(2013年-2030年)》和《普通省道网规划调整方案(2014年-2030年)》中城市交通待建、拟扩容路段和拟调整路段为重点，以地市为单位，全面梳理城市交通建设需求，形成城市交通国土空间规划储备项目库。

　　(1)详细研究公路网规划和城市总体规划，重点分析路网在布局、等级结构、通达性等方面存在的问题。结合经济社会发展、城镇体系空间布局、产业分布等因素，分析路网发展面临的形势和需求，调查现有道路技术状况和适应程度，论述区域经济社会现状及发展前景，分析论证城市交通建设的必要性。

　　(2)分析研究项目地区的经济特征、运输结构特点，考虑区域内主要交通源和服务城市，预测公路的远景交通量，结合公路在综合运输网中的地位和功能，选用合理的建设标准及规模。

　　(3)通过实地调查和必要的测量，确定路线走向和主要控制点，对路线起、终点及重要控制点位置，进行全面的论证分析，提出合理的工程方案及主要工程数量。

　　(4)广泛征求沿线各级地方政府及群众对路线走向及交通设施的意见，调查沿线筑路材料分布情况，进行投资估算，结合资金的筹措计划，提出实施意见和建设时序进度安排。

　　(5)形成报告后全面配合公路国土空间规划相关工作要求，结合“三区三线”空间管控深度和精度要求，满足国土空间规划体系对城市交通规划变革编制工作的要求，形成城市交通公路国土空间规划储备的项目库。

　　3.2资金筹措

　　传统的城市交通建设资金主要由申请国、省补助，剩余资金由地方自筹来解决。由于城市交通建设成本增长较快，资金需求大大超出前期预估的投入规模，同时也面对融资难度加大的不利因素，为了推动城市交通建设，目前主要有三种模式：

　　(1)国、省补助资金(由中央车购税补助和省级燃油税资金构成)+地市财政配套模式，这种模式不需要贷款融资，但是需要财政能够配套相应资金，一般情况tf，对于城市交通建设里程较长，每公里造价较高，动辄几十亿建设资金的情况，地方财政配套资金比较困难。

　　(2)补助资金+PPP模式，这种模式是地方政府融资渠道采用政府和社会资本合作PPP模式，具体分为两类。

　　第一类是不收费公路模式情况tf采用的PPP模式。根据财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金(2019)10号)文规定，对于将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，仍然定性为政府付费项目，因此受财政支出责任占比5%红线控制的要求。目前，近五年市、县财政，特别是市本级财政支出占比基本都超过8%，有的甚至逼近10%，已然没有办法按照PPP实施。对不收费公路采用PPP模式建设城市交通比较困难。

　　第二类是收费公路模式情况，采用PPP模式的收费公路项目。首先是满足收费公路管理条例要求，其权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权，收入来源也是从这三个权益方面，其中收费收入占比权重最大。收费公路的PPP模式有两种，使用者付费模式和可行性缺口补助模式。可行性缺口补助模式是指使用者付费模式不能够覆盖成本，并使社会资本获得合理收益，需要政府提供可行性缺口补助。可行性缺口补助模式可采取投资补助、政府入股、土地配套、国开行优惠贷款等措施，根据地市财政情况综合确定，保证财政可承受并满足财政承受能力10%红线控制的要求。总之，争取能够从国家的财政上得到公路项目建设的支持，不断地扩大资金的获取渠道，建立健全“政府主导、分级负责、多元融资”的投融资体制，除积极争取国省补助外，加大财政性资金供给力度，稳定资金渠道，加快构建以财政资金为主导、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的公路建设投资长效机制。进一步创新融资模式，推广政府与社会资本合作模式，支持鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市交通建设，推动建立支持城市交通建设的政府举债融资机制，为城市交通规划变革实施提供稳定的资金渠道。

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　　总结

　　综上所述，做好城市交通的国土空间规划，完善规划过程和解决资金筹措方式，有利于提高管理者对城市交通规划变革和建设的总体把握，对制定公路和水路交通发展规划提供更好的技术支撑。——论文作者：邹奇