乡村振兴系列规划与国土空间规划体系的关系研究
发布时间：2020-07-07
[摘 要] 本文针对现在城乡规划发展的大形势，回顾了城市规划、城乡规划编制、国土空间规划的发展历程，对国土空间规划体系(原城乡规划体系)与乡村振兴战略规划体系进行层级分析以及一一对比，总结出各类规划编制的侧重点，提出各规划之间应注意和协调的内容，以迎接未来爆发式增长的乡村系列规划，对规划从业人员在编制各类乡村规划时提供一点参考。
[关键词] 城乡规划;国土空间规划;乡村振兴规划;规划体系;侧重点
研究背景
乡村地区规划越来越受到国家的重视
《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，打破了1990年《城市规划法》提出的城乡二元体制，构建城乡一体化发展的规划管理体系。总体规划名称也由原来的“城市总体规划”变为“城乡总体规划”到如今的“国土空间总体规划”，美丽乡村、美好环境与幸福生活缔造村等系列关于村庄规划的工作也相继推出。2016年，为了更好的指导乡村地区规划编制与建设引导。住建部制定了《县域乡村建设规划编制指导意见》，要求各县(区)编制县域乡村建设规划，作为总体规划的专项规划，有效指乡村地区建设。2017年，十九大首次提出乡村振兴战略， 2018年中央一号文件公布全面部署实施乡村振兴战略，乡村振兴已成为当代中国的首要任务。而最新提出国土空间规划将乡村振兴战略部分纳入作为国土空间总体规划的重要章节。这一系列的政策改革，体现了国家对乡村地区规划的愈发的重视，也标志着乡村建设与振兴时代的来临。
指导乡村地区建设的规划项目非常之多，各规划内容重合度高，规划方案冲突点亦不少
原城乡规划体系自上而下的一系列规划均包括乡村地区规划，这些规划上下位之间互为冲突，同级之间编制重复，实施较为困难。而乡村振兴战略规划是完全聚焦到乡村地区的规划，它不可能将城乡规划体系中的乡村规划部分替代，那乡村振兴的一系列规划的编制将侧重于哪一方面，如何有效整合现有多层次、多类别的乡村规划，做出符合当今时代特色、区别传统乡村规划、真正指引乡村地区振兴的有效规划，既是当前决策者面临的难题，也是规划从业人员在编制该类规划时需要考虑的关键因素。
本文结合多年项目规划经验，对比分析国土空间规划体系(原城乡规划体系)与乡村振兴规划体系，提出各规划之间应注意和协调的内容，以迎接未来爆发式增长的乡村规划，对规划从业人员在编制各类乡村规划时提供一点参考。
国土空间规划体系
法定规划体系
为了与乡村振兴系列规划进行对比分析，本文将《中华人民共和国城乡规划法》中涉的法定规划以及中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》【中发〔2019〕18号】中的“五级三类”规划进行了，囊括了城乡规划法中所有法定规划。具体如下图所示。
非法定规划体系
非法定规划体系主要包括城市设计以及概念规划等。这些规划作为法定规划体系自上而下的系列规划的补充，使得整个城乡规划体系的编制更加灵活。能更好的辅助各级行政部门进行空间的有效管理。
乡村振兴战略规划体系
核心规划体系
层级及编制推进情况
核心规划体系主要为自上而下的各层级的乡村振兴战略规划，具体如下。
国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)：由中央农村工作领导小组办公室组织编制。
省乡村振兴战略规划(2018-2022年)：山东省最早下发，由省发改委组织编制;其它省也在2018年4月启动编制工作，如贵州省由省发改委组织委托贵州省社会科学院进行编制，费用80万元。
地级市乡村振兴战略规划(2018-2022年)：于2018月4月陆续展开，如济南市作为山东省的省会城市，《济南市乡村振兴战略规划(2018-2022年)》由市发改局负责招标，确定由济南大学编制，费用100万元。
县(区)乡村振兴战略规划(2018-2022年)：于2018月4月陆续展开，如寿光市作为山东省潍坊市代管的一个山东农业发展的典型县级市，《寿光市乡村振兴战略规划(2018-2022年)》由市发改局负责招标，确定由山东社会科学院编制，费用80万元。
编制情况及内容分析
由上文可得，各级规划编制中，发改部门或农业农村局成为牵头部门，主要因为乡村振兴工作小组设在这两个部门。社会科学院成了主要承担编制任务的单位。各级战略规划收费标准均在100万左右，说明该规划与行政管辖面积大小无关。
以山东省乡村振兴战略规划(2018—2022 年)作为分析对象，其规划内容主要涉及“规划背景”、“总体要求”、“城乡空间”、“乡村产业振兴”、“乡村人才振兴”、“乡村文化振兴”、“乡村生态振兴”、“乡村组织振兴”、“改善农村民生”、“推进体制创新”、“强化实施保障”等十一章内容
[2]，其内容与成文手法与发改部门负责编制的“国民经济与社会发展五年纲要”有些相似，涉及乡村的各个目标以及指标体系。因此，由发改部门牵头，社会科学院主编是存在一定道理的，它更像一个政策性研究的报告，一个社会理论体系的研究。
支撑规划体系
专题研究与专项规划
山东省作为乡村振兴战略规划编制的领跑者。应习近平同志指示，编制了省乡村振兴战略规划层面的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五个工作方案，给山东省内以及全国乡村振兴专题研究内容指明了大方向[2]，各具体专题专项规划可以在五大类基础上进行细分。如乡村产业振兴专题围绕着产业兴旺可提出特色现代农业研究、农业延伸产业研究新型产业经济模式研究、乡村创新产业出路等专题。乡村人才振兴专题为实现人口兴旺，可进行人口集聚模型研究、人才吸引政策研究等。乡村文化振兴专题则可以围绕乡风文明建设选取各种民俗、历史以及红色传承文化进行研究，生态振兴专题则从大生态的角度全方面实现生态宜居、生态宜业和生态宜游。乡村组织振兴专题则是为了实现一系列策略而提出的组织保障措施，以达到治理有效，振兴有望。这些专项规划是深化总体战略规划最有效最直接的方式。
乡村振兴具体项目
支撑与实现乡村振兴规划的具体项目。包括乡村景区、乡村湿地公园、特色小镇、田园综合体、乡村旅游服务中心等项目。是乡村振兴的具体落实。
两大体系关系及乡村规划建设的内容分析
两大体系关系
结合前文的两类规划体系的纵向规划研究，将其进行各层级的一一对应的比较分析，如下图下文。
两大体系规划内容分析
全国国土空间总体规划(全国城镇体系规划)VS国家乡村振兴战略规划;省国土空间总体规划(省域城镇体系规划)VS省乡村振兴战略规划;地市州国土空间总体规划(市域城镇体系规划)VS市乡村振兴战略略规划
全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及地级市城市总体规划中的市域城镇体系均为指导城镇地区规划编制的文件，不涉及乡村地区。国家、省、市乡村振兴战略规划是一个全新的指导乡村地区振兴的行动总纲领，对城镇体系规划中乡村地区引导盲区的补充，与城镇体系规划共同作为城乡发展的纲领性文件。而国家、省、市国土空间总体规划在最新推出的政策编制文件中增加了相应的乡村振兴战略规划章节，但乡村振兴战略规划还将会作为一个重要的国土空间专项规划存在。
县级国土空间总体规划VS县级乡村振兴战略规划
由于县级国土空间总体规划包含了乡村振兴规划章节，且原县级城镇村体系规划在等级体系上已涉及到行政村一级。加之2016年住建局提出的县域乡村建设规划作为县总体规划层面的一个专项规划，更是事无具细的指导了乡村地区建设发展的方方面面。而县乡村振兴战略规划也是对产业、人才、生态、人居环境、基础设施等引导，两者重复度较高，在未来成果编制中可加以融合。
村庄规划及修建性详细规划VS乡村振兴具体建设项目
村庄规划是针对村行政范围进行的规划，它包括对村内修建性详细规划项目的引导，而乡村振兴具体建设项目就是对乡村振兴的具体落实，就是城乡规划体系内的村内修建性详细规划，两者重合，无需重复编制。
市、县国土空间总体规划层面专项规划VS市、县乡村振兴专题专项规划
总体规划可以将乡村振兴专题列入其专项规划，而乡村振兴专项规划只是涉及乡村研究部分。也就是说乡村振兴类专题专项规划完全可以在编制总体规划中作为一个专题来研究，并注意避免两类规划同时出现名不同而内容相同的专项规划。
两大体系规划之间及各体系各层级之间的规划内容侧重点建议
2018年2月5日，中央农村工作领导小组办公室主任韩俊提出支撑乡村振兴战略的“四梁八柱”顶层设计的“三个一”，一是制定国家乡村振兴战略规划;二是制定中国共产党农村工作条例;三是研究制定乡村振兴法。[3]乡村振兴这一系列的想法的提出，目的是希望在国家统领、管理约束以及法律层面来全方位规范指导乡村建设工作。如果乡村振兴战略中这些想法真的得以实行，两个同时立法的规划体系更应该分清权则，以免管理的冲突和规划编制的重复与浪费。
两大体系规划内容侧重点
国土空间总体规划定战略管空间，主要以全域“管控”和“发展”为主，乡村作为其重要组成部分;而乡村振兴规划则是引导乡村发展，实现振兴，归根到底是“引导”，两者目的各有侧重。
“战略规划”是指导国土空间总体规划编制一个主要依据，而乡村振兴战略规划是一个专项的战略规划，同样也是总体规划层面涉及乡村建设专项规划的上位指导依据。而两大体系涉及乡村的专项规划均是精细化指导建设。是对乡村振兴战略思想的进一步深化和落实。
各级国土空间总体规划涉及乡村内容的侧重点
在“多规合一”大背景下产生的国土空间总体规划，其用地管控以及三区三线的划定等是对乡村振兴中发展空间的约束，全域用地布局则成为乡村振兴规划的“对接人”。在生态、农业以及城镇三大空间中，乡村地区主要融入在生态和农业空间中。恰恰这些资源也是乡村振兴规划的直接利用和挖掘点，因此，国土空间总体规划对于乡村地区最重要的是宏观指导，对乡村地区资源的管控，除了生态红线、永久基本农田等必须严格控制的用地，其它用地的控制要富有弹性，给乡村振兴规划策化项目留有余地。
乡村振兴战略规划各层级之间内容侧重点
各层次规划聚焦点均为乡村地区，目标对象完全重合。因此，建议我国在制定乡村振兴战略规划编制办法时，清晰界定各级政府乡村振兴战略规划差异化职责，清晰界定各有侧重的规划编制内容，从而形成结构引领、管控有度、各有侧重的战略规划体系。
建议遵循“大类规划定原则;中类规划划定村庄具体分类以及重点项目;小规划落实具体用地和项目建设”。国家及省层面的属于大规划，应制定必要的原则，如产业振兴方向、生态振兴措施、各分类村庄改整治思路等;而地级市和县(区)层面的属于中类规划，则需应地制宜的细分各村庄的类别与职能，每个村庄均能找到相应的类别对号入座;小规划指的是镇(乡)级层面以及各乡村振兴具体项目，镇级战略应对每个重点乡村振兴项目进行具体的安排，如位置、面积、建设时序等，以指导具体项目的规划、建设与实施。
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总之，乡村振兴战略规划是国家新提出来的为了推动乡村振兴，着力解决好城乡发展不平衡不充分问题的战略选择，是顺利实现“两个百年”奋斗目标的现实需要。未来在实施推进中其政策法规的制定一定会逐渐完善与清晰，一定会给规划编制者指明方向，让其成为一个真正有效的引导乡村发展，实现乡村振兴的行动指南。——论文作者：贺湘婷
