城乡社区多元共治：基于物业管理制度的研究

发布时间：2020-05-08

　　摘　要：物业管理一直是社区管理的一项重要议题，与民生密切相关，在基层社区治理中发挥着巨大的作用。十九大以来，民生工作被放在愈加突出的位置，社区物业管理制度的发展方向与路径也愈加被重视。十九大报告提出加强建设社区治理体系。文章分析了社区行动者业委会、居委会以及物业服务企业在社区中存在的问题，以及三者间之间的关系，探讨影响社区居民住房权利行使程度的因素，提出完善社区治理的路径。

　　关键词：社区治理;物业管理制度

　　1　社区行动者：业委会、居委会、物业服务企业

　　物业管理参与主体诸多，如本文中主要探讨的居民委员会、业委会、物业服务企业，另外还有街道办事处等，涉及到政府、企业、社会与居民四者间的关系。而从当前社区物业管理的具体实践来看，已逐步形成多元共治的物业管理基本框架。

　　当前成立的业委会多为业主自发选举产生，其实质是业主在社区内的自我管理。并使社区居民的自治权利得到了体现。业主委员会主要通过业主大会或者业主临时大会进行物业管理，所以它是一种方式——社区业主自主决定其所在社区的物业管理。

　　经修改的2018年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。[1]由此可以看出居委会相当于一个中间型的组织，既是基层行政机关的延伸，也是居民的自组织机构。

　　而物业服务企业主要是随单位制改革出现的，加上市场经济的发展，现在已经是社区物业管理服务的主要提供者。当前我国的物业服务企业主要有三类：原房屋管理部门改制建立;房地产开发商下属子公司，开发商决定其经费及运营规划;市场化的专业物业服务企业，此类物业服务企业享有独立经营权，依据市场规则经营业务。[2]

　　那么，社区中主体行动的依据是什么?赋权。赋权强调调动社区参与主体的能动性与积极性，提高其参与社区公共事务治理的能力与信心，进而影响基层社会治理的结构。即赋权社区指社会管理部门将与社区公共事务管理有关的决定权、行动权交给社区参与主体，在社区公共事务管理的过程中增强主体间的自治、互助、协商能力，进而提升居民自治水平的过程[3]。社区各主体在互动的过程中，共同实现对社区公共事务的治理。

　　2　主体行动存在的困境

　　2.1　业委会存在的困境

　　业主委员会尚未确立法律主体地位。业主委员会依据相关法律法规成立的，法律也在不断完善业主委员会的诸多职责和权利。但在当前的实践中，并未得到完整实现。因为正常的登记无法使其获得法人资格，业主委员会的地位形同虚设。业委会的权利能力及行为能力尚未被认可，作为一般自治性组织，其与物业之间因为不对等的权利地位，一旦产生纠纷，业委会的权利无法确切实现与保障。这是当前我国业主权益保障过程中存在的首要问题。

　　业主在自治中过程中存在诸多困难。罗斯的委托——代理理论能用于描述当前社区参与主体业主、业委会以及物业服务企业之间的关系。业主与业主委员会、业主委员会与物业服务企业间存在着委托代理关系，签订合同与约定前，主体双方之间信息是完全的，业委会成立后，业委会与物业服务企业签订合同后，信息是不完全的。委托人难以彻底监督代理人的相关决策与行动，产生代理人“道德风险”问题。同时，业主委员会履行其职责依托的是多元所有权的主体，即大量的社区业主，而不是某一个主体。多元主体不同于单一主体，因为他们之间既存在着基于公共产权的公共利益，也存在着基于私有产权的个人利益，社区中存在的利益关系是复杂的，利益主体是多元化的。故在具体的社区治理实践中，“社区多元产权构成的利益共同体中，成员愈多，规模则会更大，每个委托人能够享有的份额就愈小，多元产权主体产生利益纷争的可能性更大，‘搭便车’的倾向则会更严重”。[4]

　　2.2　居委会存在的困境

　　一是居委会行政化过度的问题。从《居委会组织法》看，居委会行动立场应该和社区居民一致。居委会权力来源于社区居民，它是经居民选举而建立的，所以对其负责。但现实中，上级行政机构拨付居委会的办公经费，且居委会组成人员当选要获得基层行政机构批准，其财政、人事均受行政机关干预，这大大削弱了居委会的自治性，使其逐渐成为基层行政机关的“腿”，成为基层行政机关的的延伸。“据相关调查，一个居委会可能有二三十个政府上级部门，需要被考核的内容有30多项且考核方式多样，平均每年需上交90多份的报表以及130多本台帐”，[5]这体现了居委会的过度行政化以及巨大的行政工作量。使其很难保持仅对社区居民负责，促使居委会丧失其自治主治的性质，失去社区居民的信任。

　　2.3　物业服务企业存在的问题

　　基于“经济人”理论，物业服务公司在管理过程中存在着损害业主权利的问题，业主与物业服务企业间纠纷频发，业主维权事件比比皆是。当前物业纠纷主要有七种类型。分别是物业的质量纠纷、管理纠纷、费用纠纷、公共部位和设施权益纠纷、专项维修资金纠纷、物业管理交接纠纷，以及因直接的物业纠纷而衍生的其他纠纷。[6]综之，物业纠纷频发的三个方面是收费、公共收益和设施维护。例如物业管理费用的收取上标准不合理、费用使用不透明等问题。

　　此外还存在着利益集团问题。“物业管理公司并非纯粹的市场化运作，而是掺杂着利益集团”。[7]如前文所述，我国的某些物业服务企业是从原行政房产部门转制或是所属开发商的子公司建立的，是难以完全摆脱利益集团的干涉的。

　　3　主体间的互动关系

　　3.1　业委会对居委会的互动关系

　　如上文所述，居委会是依据相关法律法规成立的居民自治性组织，由居民选举产生，同时也需经由基层行政机构获准。居委会依法在社区内行使居民赋予的自治权利，管理社区中的事务。

　　但在业委会成立后，社区治理主体增加了。业委会给居委会的地位和功能的实现增加了不确定性，具体表现为基于实现业主权利的业委会与业主的利益有着比与居委会更加紧密的关联，社区居民对其的认同更强;业委会的功能可能取代有居委会部分的功能，比如保安、绿化等;居委会为了保持在处理社区事务中的话语权，会主动吸纳业委会和物业公司，进而影响其法律规定的自治性。这种趋势下，一些人主张“不需居委会，业委会足以”，均阻碍了居委会的健康发展。[8]

　　此外，业委会与居委会间存在着指导与被指导的关系。相关法律法规规定业委会有配合居委会工作的义务，并要受居委会的指导、监督，而居委会主要负责宣传、扶贫和邻里纠纷的调解、计划生育等工作，指导业委会开展与业主权利相关的公共事务的自治。业委会与居委会通过沟通与协调共同管理物业服务区域内的公共事务，满足社区居民的生活需要。

　　3.2　业委会与物业服务企业的互动关系

　　上文所述的委托——代理关系。物业服务企业与业委会签订物业合同，对其负责，接受其监督，从而共同实现业主的利益。业委会应监督、配合物业服务企业。业主与业委会间同样存在着委托与代理，业委会基于对业主利益的维护，从而监督物业服务企业的相关工作，同时也会积极配合物业服务企业为业主提供服务从而保障业主权利的实现。

　　因此，物业服务企业应严格遵照合同规定，积极主动提供优质服务，同时也应该向业主公开相关的服务标准以及服务收费，定期审查社区物业的财务报告。这个过程中，需要业委会发挥作用，例如进行市场考察，了解行业收费、管理、水电供给、公摊等的情况，帮助业主克服维权的盲目冲动难题，消除业主对相关物业服务收费的误解，增强业主与物业服务企业的相互了解。[9]

　　3.3　居委会与物业服务企业的互动关系

　　居委会应监督物业服务企业，使其严格提供物业服务。

　　物业管理前期应监督所属开发商物业服务企业，使其完整交接所有资料文件;成立业委会后，居委会仍需指导物业服务企业相关工作，加强监督物业服务企业对社区物业共有部位和共用设施设备的维修管户，包括电梯、绿化、安保等的运行与维护。

　　居委会应保持物业市场的公平竞争环境，保障业主自主选聘物业服务企业权利的实现。

　　居委会也应该同业委会一起监督物业服务企业，使其严格提供物业服务，实行社区物业服务信息公开。

　　4　结论

　　我国城市社区居委会、业委会、物业服务企业之间存在着竞争与合作的关系。业委会在一定条件下能够替代居委会的部分功能，业委会对业主负责;居委会对社区内物业纠纷具有协调的义务，并监督业委会与物业服务企业，对社区居民负责，从而保障业主的权利;物业服务企业则需根据物业合同向业主提供物业服务。现存法律法规对协调三者间关系、发挥三者职能具有积极作用。当前社区治理必须协调好这三者之间关系，促进多元治理。例如一些城市通过组建物业管理联席会议来进行纠纷调解。但是，这种并存与协作仍需当前法律法规的完善，需要更精细地划分职与权，给予社区参与主体法律地位平，形成业委会、居委会以及物业服务企业间的良好互动关系。

　　业委会、居委会、物业服务企业三者间的竞争与合作，使得社区中主体间互相监督，从而一定程度上保障了业主住房权利的实现，使得业主的房产在保值的基础上不断升值。

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