城乡户籍制度历史变迁与展望

发布时间：2020-05-05

　　摘　要：70年来，我国户籍制度经历了深刻变迁。政治层面和经济层面的双重作用使我国建立起了城乡分离的二元户籍制度，农业转移人口市民化进程遭遇阻碍。回顾我国70年来户籍制度，总结提炼经验，深改现行户籍制度，促使农业转移人口真正融入城市生活。

　　关键词：户籍制度;农业转移人口

　　2018年末，我国户籍人口城镇化率为43.37%，与常住人口城镇化率相差16.21%，农业转移人口难以真正融入城市生活，城镇化质量不高，市民化程度严重滞后。就现阶段而言，户籍制度是制约市民化进程的主要制度因素。党的十九大指出，我国户籍制度改革已经进入深水区，要以居住地登记为根本，规范健康、有序的新型户籍制度。[1]因此，本文从户籍制度的视角，对我国户籍制度进行探讨与展望。

　　1　新中国户籍制度的历史变迁

　　1.1　户籍制度形成

　　迁徙自由是经济社会发展的重要条件。1953年，《全国人口调查登记法》使我国户籍制度掌握着全国人口的数量信息，发挥着户籍制度最基本的人口登记职能。1954年，宪法指出：我国公民有居住和迁徙的自由。从新中国成立到社会主义改造完成，即1949年至1957年，我国户籍制度没有相关法律法规的限制，人口呈现自由流动形式。这一时期，虽然在寻求经济社会发展的过程中承袭了迁徙自由的理念，但很快与当时的社会现实产生了冲突。

　　1.2　二元户籍制度形成

　　1953年，随着第一个五年计划的执行，全面优先发展重工业，实行统购统销政策，促使各地核对户口，凭户口簿签发购粮证，此时户口簿开始具有城镇身份的效力。而在农村，生产力落后、生活水平低下，使农业人口对城市生活产生了极强的向往，农业人口快速向城市流动，造成城市食品物资供应紧张。在政治、经济的双重作用下，国家采取计划手段控制人口流动，1958年全国人大常委会以毛泽东名义签署《中华人民共和国户口登记条例》，将居民以户为单位进行户口登记，并将居民分为城市人口和农村人口[2]，户籍制度成为限制农业人口和非农业人口自由流动的有效工具，城乡分离的二元社会结构建立，中国城乡二元户籍管理制度自此形成。

　　1.3　户籍制度改革

　　改革开放后，党和国家的工作重心转移至经济建设上来，计划经济开始向市场经济转型。1978年，安徽小岗村率先实行了家庭联产承包责任制，随后在全国推广，这一举措使农村经济得到快速发展。在市场经济条件下，政府逐渐放宽了对人口流动、尤其是对农业人口向城市流动的限制，隔离局面逐渐被打破。1984年《关于农民集镇落户的通知》，准许具备一定条件的农业人口进入集镇经营工商业并且放宽落户政策[3]，允许农业人口通过自理口粮的形式进入集镇落户，居民迁徙权利取得实质性进展，这也是我国户籍严控制度松动的标志。

　　1.4　深化户籍制度改革

　　1992年，南方谈话和党的十四大的召开使我国步入了社会主义市场经济体制新时期。为适应我国经济体制改革的新要求，破除二元户籍制度的弊病，从根源上对户籍制度进行深化改革，国家成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度;实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。20世纪末，我国对农业转移人口在小城镇落户的相关工作进行了具体说明。21世纪初，我国接续对农业转移人口在中等城市放开落户限制、在大城市放宽落户条件、在特大城市合理设定落户条件做出了明确部署。2014年，国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，将户籍制度改革推入了新一轮发展阶段，《意见》明确要求统一城乡户口登记制度[4]，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台，体现户籍制度最基本的人口登记管理功能。随后，国家相继调整了相关落户政策，尤其是放宽了对重点群体的落户限制。2019年，我国进一步放宽城市落户限制，加快消除户籍壁垒，为有力、有序、有效进行新一轮户籍制度改革做出了明确指示。[5]

　　2　我国户籍制度的展望

　　新中国成立70年来，我国从落后的农业国向社会主义现代化强国迈进，我国人民从贫穷走向富裕，[6]这与我国新型城镇化建设以及农业转移人口市民化发展息息相关。

　　户籍制度贯穿我国整个发展过程，始终执行着管理社会和稳定社会的职能，服务于我国未来经济社会发展方向。城乡区域间的不平等被我国户籍制度之上的社会福利体系割裂，我国经济结构及经济社会健康发展遭遇重创，使得彻底深改现行户籍制度极为迫切。深化户籍制度改革对我国经济结构转型以及经济社会良性健康发展均是有益的，对我国积极探索农业转移人口市民化发展路径提供了支撑。在长达几十年之久的城乡隔离断裂社会发展中，统一城乡户口、消除城市居民对农业转移人口的偏见使其全身心融入城市、促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化，不断提升我国户籍人口城镇化率，是在深化户籍制度改革的前提下促进农业转移人口市民化发展的重要举措。

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