高校智库参与政府决策的价值、困境与实现路径

发布时间：2020-04-30

　　摘要:参与政府决策是高校智库建设的重要内容。高校智库参与政府决策有助于决策民主化、科学化，有助于政府决策过程更加开放，有助于拓宽大学知识精英参政议政的通道。在现实中，中国高校智库参与政府决策面临研究成果不够适切、组织环境不够健全、思想市场不够成熟、参与制度不够完善的困境。因此，高校智库需要寻求突破困境的有效路径，包括加强问题导向的政策研究、健全高校智库内部运行机制、完善政策思想市场运行机制、创新高校智库参与决策机制。

　　关键词:高校智库;政府决策;政策研究;思想市场;运行机制;教育体制;组织环境

　　随着智库在政府公共决策中扮演的角色越来越重要，智库自身的建设与发展也越来越受到学界的关注。智库是对国内外公共政策问题进行研究分析并提供咨询服务的组织，它可以是独立或附属的常设机构[1]。由此推之，高校智库是附属于高校的常设机构，认定高校智库有四条基本的标准:“大学之中的独立机构;从事研究并且提供公共政策问题相关的服务;非由某个个人独自运营;积极从事旨在知会并协助公共决策的工作。”[2]高校智库具备学科、人才等资源优势，应当发挥战略研究、建言献策的重要功能，在思想市场上与政府智库、民间智库形成良性竞争之势。

　　2014年，《中国特色新型高校智库建设推进计划》[3]的出台标志着中国高校智库建设进入新阶段。同时，高校智库研究受到高教研究界的广泛关注，主要包括高校智库的内涵与特征[4]、运行机制[5]、功能与定位[6]、建设路径[7]等论题。由于研究论文较多，本文只列出代表性成果。总体来看，以上研究都离不开“参与政府决策”这个议题。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，强调着力打造一批党和政府信得过、用得上的新型智库[8]，这为高校智库自身的发展以及参与政府决策带来新的发展机遇。本文从价值、困境与实现路径三个方面简析高校智库参与政府决策，即探讨为什么高校智库要参与政府决策、高校智库参与政府决策面临哪些制约、如何实现高校智库参与政府决策。

　　一、高校智库参与政府决策的价值彰显

　　近30年来，科学技术革命和经济全球化促进了生产力的大幅提升，同时也带来日益复杂、综合化的发展问题，世界各国政府开始借助智库的研究成果进行决策。正如麦甘(JamesG.McGann)所言:“世界各国领导人都需要智库学者为其提供独立的分析，帮助确定政策议程，构筑知识与行动的桥梁”[9]。

　　当前，中国进入改革的深水区和攻坚期，社会结构调整与利益重组必然触动深层次矛盾。比如教育、医疗、住房等事关人民切身利益的重大问题不断出现，给政府科学决策带来重大挑战，“问政高校智库”是推进中国政府决策科学化和民主化的一种可行方式。一方面，高校智库是欧美国家内政外交出现诸多挑战和问题背景下的产物。比如美国的普林斯顿大学公共与国际事务学院(SchoolofPublicandInternationalAffairs，PrincetonUniversity)、耶鲁大学全球化研究中心(CenterforGlobalizationResearch，YaleUniversity)、哈佛大学肯尼迪政府学院(KennedySchoolofGovernment，HarvardUniversity)等高校智库进行大量基础理论与发展战略研究，为美国保持世界领先发挥重大作用[10]。另一方面，“在‘学术、政策、政治’的战略下，众多学科纷纷把理论应用于实践领域。而且，将学术主张转化成相应的政策无疑是它们的第一任务”[11]。在这样的学术发展趋势下，高校积极推动建立以政策战略研究为导向的附属研究机构。总之，高校智库在全球范围内的兴起为学术和政策搭建桥梁，提升政府决策的科学化水平，对政府和公众产生重要影响。

　　其一，高校智库参与政府决策有助于决策民主化、科学化。在改革开放不断深入的背景下，中国政府决策一直面临多重挑战，主要来自三个方面:民主化的要求，社会发展的要求，国际认同要求[12]。目前，从中央到地方都将智库专家的咨询论证作为民主决策必不可少的环节，智库参与政府决策本身就是政治民主化的重要体现，能够在一定程度上完善协商民主制度，实现协商民主的多样化。中国智库索引来源智库名单(2017—2018)已收录来源智库489家，其中高校智库254家，占50%。[13]仅就数量而言，高校智库是智库体系中最庞大的组织机构，其参与政府决策在很大程度上代表智库群体在推进政治民主化上所发挥的作用。高校智库通过知识生产、传播和参与决策过程，直接或间接影响政府决策科学化。比如英国伦敦大学教育学院(InstituteofEducation，UniversityofLondon，IOE)的研究人员和政策制定者就关键政策问题进行互动和互动，并帮助研究人员将他们的工作转化为政策[14]。具体而言，伦敦大学教育学院“长期追踪研究中心”(CentreforLongitudinalStudies)开展的3项世代群体研究，即“1958年国家儿童发展研究(1958NationalChildDevelopmentStudy)”“1970年英国人群研究(1970BritishCohortStudy)”和“千禧世代研究(MillenniumCohortStudy)”，通过长期跟踪调查，揭示影响英国人发展的社会因素，包括家庭、教育、社会地位等[15]。研究结果为英国制定社会改革发展政策提供理论支撑。在中国，高校智库汇聚全国80%以上的社科研究力量，研究人员超过50万，除院士、长江学者、国家千人计划入选者等领军人才外，还有大批青年科研生力军，具有无可比拟的智力优势。高校的智力优势使其成为知识创新的源头，为决策咨询科学化提供知识保障。高校智库参与政府决策，保障知识和权力之间的有效结合，加强政府决策的科学性。

　　其二，高校智库参与政府决策有助于政府决策过程更加开放。中国多数决策奉行传统的闭门决策模式，即政策议题的酝酿、政策议程的设定、政策方案的审定等决策过程是在政府部门内部进行。在政策制定过程中，官方智库作为政府附属智库，为政策制定提供调研、可行性分析以及解释性条款，外部智库鲜有机会参与政策制定。实际上，体制内的官方智库担当着政府部门智囊团的角色，在人事编制、经费来源、考核管理上依附于政府，它的作用类似中国古代的幕僚式参与。幕僚式参与“受到我国古代强调君主应当‘礼贤下士’、贤士应当‘诤言进谏’的‘幕僚文化’的影响”[16]。官方智库的独立性不足致使政策研究存在难以避免的局限，再加上受制于部门的格局和利益，可能导致政策咨询过程不公。相反，高校智库具有官方智库所不具备的优势:高校在相对独立的场域进行人才培养和科学研究工作，具有较高的社会声誉，“他们小心翼翼地维护其作为独立研究机构的形象，积极参与……真理的追求，提高他们的智力信誉，以避免受批评”[17];作为高校附属的公共政策研究组织，高校智库的相对独立使其在决策过程中能秉持客观态度，为政府决策提供科学依据。

　　总体来看，中国政府决策系统正逐步走向开放，逐渐形成多元化的决策咨询机制。随着政府职能转型的不断推进，全能型政府逐步向有限型政府转变，各级地方政府决策的创新试验和跨部门协调机制将为高校智库参与政府决策提供现实可能。高校智库参与政府决策，打破以往决策系统的固有模式，政府决策过程将变得更加开放。

　　其三，高校智库参与政府决策有助于拓宽大学知识精英参政议政的通道。中国历朝历代均存在类似智库的思想团体，比如战国时期的稷下学宫可看作是大学智库的雏形。在不同历史时期，中国古代知识分子参政议政的渠道不同，从察举制到九品中正制，再到科举制。然而，清代末期科举制度的废除打破政教相连的政治传统，使人的上升性社会变动路径湮灭[18]。尽管知识分子“入朝为官”的渠道中止，但是清末民初的中国学术始终与国家政治紧密相连。“从‘学术救国’到‘科教兴国’，从‘不谈政治’到‘咨政育人’，大学智库中的知识人一直徘徊于学术与政治之间”[19]。国家鼓励高校智库参与政府决策等同于拓宽大学知识精英参政议政的通道，为大学内的知识精英参与政治活动搭建桥梁。并且，高校智库的研究人员具备公共知识分子的特质，凭借道德良心和社会责任感勇于承担国家和社会发展重任。比如研究人员会重点关注国家和社会发展的重大问题开展研究，为政府决策出谋划策[20]。

　　二、高校智库参与政府决策所面临的困境

　　近些年，中国政府出台一系列政策支持高校智库建设和发展。就数量而言，高校智库占据中国智库体系的半壁江山。不过，美国宾夕法尼亚大学(UniversityofPennsylvania)“智库与公民社会项目(ThinkTanks&CivilSocietiesProgram)”编写的《全球智库报告2015》(2015GlobalGoToThinkTankIndexReport)显示，中国仅有一所高校智库入选全球智库100强。与此同时，上海社会科学院智库研究中心发布的《2017中国智库发展报告》表明，在综合影响力排名上，国家党政军/科研院所智库、部委直属事业单位智库最具影响力，排名相对靠前。从入选综合影响力前100位的智库类型分布看，高校智库有19家，比2016年减少2家。[21]可见，中国高校智库在全球智库和国内智库体系中的影响力明显不足。其中，对政策的影响力不足最为突出。制约高校智库参与、影响政府决策的因素很多，既包括高校智库的研究成果、内部生态环境等内在因素，也包括思想市场、参与制度等外在因素，这显然是一个综合效应的结果，将在高校智库与政府互动中继续发挥重大影响。

　　(一)研究成果不够适切

　　由于中国高校智库起步较晚，大都刚刚成立或是在原有科研机构基础上的快速转型，其研究成果很难不落窠臼，即多为理论性的学术研究，而不是以“问题导向”政策研究。有学者统计，2010年至2014年，“中国高校人文社科领域共出版著作约15万部，发表论文约158万篇，但这些研究成果转化为公共政策建议的仅有6万余份”[22]。尽管高校人文社科研究成果的数量庞大，就基础理论研究而言，这些成果或许都可以认定为高质量。但是，如果从问题导向的政策研究出发，这些“高质量”的智库研究成果显然不能满足国家治理和政府决策的需要。隆国强在2016年中国智库创新峰会上指出，我国智库高质量高水平研究成果不多，提升服务能力是智库建设的关键[23]。隆国强关于智库建设核心的认识表明，智库的“高质量高水平研究成果”首先要能够满足国家治理和政府决策需要。高校智库也存在同样的问题，表现在研究成果的问题导向不够，超前性和原创性不足，难以满足国家治理和政府决策需求[24]。究其原因是由于高校智库未能将理论研究与政策研究有效地结合，未能坚持研究的问题导向，未能将社会前沿问题作为研究的方向，导致研究成果停留在修补和解释层面。高校智库研究成果看似繁荣的背后实际是研究供需的错位，即高校智库研究成果的适切性不够。

　　(二)组织环境不够健全

　　高校智库是大学积极服务政府的产物，即高校服务社会职能在政治领域的体现。不过，中国高校智库的发展才不过短短数年，尽管“这些大学智库的发展模式与特点在形式与表象上普遍与国外大学智库表现出很大的一致性”[25]，但是高校智库内部的生态环境却极为不同，有些可能是中国高校智库的优势和特色，有些却是制约高校智库参与政府决策的因素。首先是高校智库的独立性不足，主要表现为两个方面:一是从目标要素来看，很多高校智库尚未理清发展目标、运行模式和管理机制，可能会混淆高校智库与教学科研机构的目标定位，导致高校智库沦为教学科研机构的附属品，仅仅成为教学科研单位争取横向课题的平台。二是从条件要素来看，目前中国大部分高校智库都是虚体运行，挂靠在学校或是学院层面，没有独立的人事编制、固定的办公场所和运行经费，基本上都是与其他行政机构或教学科研机构实行“两块牌子、一套人马”，甚至有的连“人马”也是东拼西凑，主要以兼职形式参与。

　　另一方面，高校智库评价机制的“唯科研论”和“唯批示论”倾向严重。建设高校智库的目的是为知识与政策之间搭建桥梁，加强政府科学决策的水平。然而现实中的高校智库必须依靠高校运转，研究人员同时拥有高校教师身份，而高校教师的考核、晋升一直是以科研成果作为重要甚至唯一考核指标，强调科研成果的数量和质量。这种“唯科研论”的评价导向严重挫伤高校智库人员从事应用性政策研究的积极性，高质量的政策研究成果无从谈起。诚然，越来越多的高校开始将研究咨询报告认定为与科研成果同等价值的成果，但前提是必须获得不同层级的领导批示才给予认定。这种“唯批示论”的导向显然片面且不可取，一是可能滋生政策研究的功利主义倾向，二是忽略政策研究的社会影响力、应用效果等维度。

　　(三)思想市场不够成熟

　　“思想市场”最初被理解为言论与学术自由，之后，科斯(RonaldH.Coase)对思想市场的认识最具影响力，他将思想市场与商品市场类比，认为“思想工作者(知识分子)在商品市场的范围里从事自己的行业，其产出和供应乃是思想的商品形态”[26]。科斯对思想市场的理解不仅仅限于言论与学术自由表达，而是强调思想交易中存在类似于商品市场的市场机制。麦甘则将智库和政府决策高层的互动结构称之为“思想的市场”[27]，从这个意义上来说，就高校智库而言，中国尚未形成成熟的思想市场环境，尤其是作为供给方的高校智库与作为需求方的政府部门之间存在思想供需断裂，制约高校智库参与政府决策。

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　　事实上，身处象牙塔的研究人员很难真正了解政府部门的决策需求。高校更加强调人才培养和科学研究，高校智库人员对于政策研究的投入不足，只是通过个人承担政府委托课题或是担任决策咨询专家提供思想产品，极少真正深入决策一线参与调研、论证。并且，擅长理论研究的学者提供的思想产品往往会被需求方认为“不接地气”。中国政府部门决策已形成一套既定的内部循环模式，更加倚重附属智库的作用。所以，政府部门很少关注和依赖高校智库的研究成果，也不了解所在行政区域内高校智库的优势与特色;思想产品市场的供需信息不对称，不利于高校智库参与政府决策。

　　(四)参与制度不够完善

　　考察高校智库参与政府决策的制度环境，无法忽视中国政治制度的影响。因为影响智库发展的核心因素就是国家政治系统的特点[28]。郑永年认为内部多元主义是中国政治系统的主要特征，受到学界广泛认同。所谓内部多元主义是指“代表不同利益的政治、经济、社会群体在共产党设定的政治议程内部进行表达和竞争，进而影响党和政府的政策走向”[29]。受内部多元主义的影响，中国各级各类智库在参与政府决策中形成独特的圈层结构:中国各级政府的研究部门位于中心;第二圈为中国社会科学院、中国科学院等官方智库;第三圈为高校智库;最后一个圈层为民间智库[30]。根据圈层结构的理论框架，智库参与政府决策的难易程度与距离政府决策中心的远近成正比，即距离政府决策中心越近，则参与政府决策越容易，距离越远则越难。

　　具体来看，在政策信息获取上，高校智库尽管可算作体制内智库，但终究远离决策中心，大多数高校智库研究人员想要收集政策研究的有效信息决非易事。在政策知识传播上，高校智库所获得的政治信任度与政府附属机构、官方智库相比较低，导致生产出的政策知识传播受限。比如林辉煌、姚翠齐发现高校智库的决策咨询成果得到政府采纳的仅占12%[31]。在政策制定参与上，一般性公共政策基本是由政府附属研究机构参与，高校智库鲜有机会涉及。总之，内部多元主义影响下中国智库所形成的圈层结构，成为制约高校智库参与政府决策的制度环境。