美国国家备灾框架研究及相关思考
发布时间：2020-04-29
“美国国家备灾”(NationalPreparedness)发布于2011年3月。该文件的目标是针对国家最大安全威胁进行系统准备从而加强国土安全和韧性(resilience)。国家备灾目标(NationalPreparednessGoal)[1]定义了备灾的五个领域：防灾、保护、减灾、救灾响应及灾后恢复。随后政府授权颁布了一系列政策和规划文件来解释和指导执行方法，以确保和加强国家备灾水平，提升减灾救灾能力，保证备灾行动实施。希望对美国国家备灾框架的系统介绍对我国防灾减灾工作有所启发。
1国家防灾框架
国家防灾框架(NationalPreventionFramework)[2]是国家备灾的第一步，主要内容是设立集建设、维持和实现国家预灾核心能力于一体的策略及原则，以实现国家备灾目标。
1.1指导原则及任务职责
为达到防灾效果的最终状态，该框架设立了三条指导原则以引导防灾能力的发展和实施：(1)全社区合作，在防灾的过程中各司其职;(2)防灾核心能力应满足扩展性、灵活性及适应性，根据事态发展，全方位解除灾害威胁;(3)时刻待命，建立灾时及时响应和统一行动的工作环境。全社区参与防灾使个人到政府各尽其责，因而参与者皆有因角色不同而设定的任务，以便防灾时期准备和传达主要的防灾需求。
1.2核心能力
为达成国家备灾目标，防灾框架应具备一系列核心能力(corecapabilities)，使全社区为防止灾害造成大范围影响而具备一种理想状态。与国家备灾体系(nationalpreparednesssystem)[3]一致，建立和维持核心能力应根据规划、组织、装备、训练演习模型等结构化的方法进行调节，并与国家事故管理系统(nationalincidentmanagementsystem)相兼容。防灾核心能力共分为七方面。(1)智慧互联和信息共享。有效执行及运用地方、州和联邦情报机构，私营部门，公众和国际合作伙伴提供的情报，将与灾害有关的执行者、方法、手段和目标合理整合起来。(2)审查、搜寻及调查。探索能快速有效识别和定位灾害发生途径的方法。(3)阻截和干扰。拦截和干扰可能发生的人工或自然灾害、恐主持人：运迎霞，天津大学建筑学院城市规划系系主任，教授，博士生导师马超(通信作者)，天津大学建筑学院城乡规划学，博士。tsyymc@hotmail.com怖袭击等突发事件。(4)取证及归因判断。以科学的技术手段、全源情报和其他调查信息进行取证和归因评估。(5)制定规划。防灾阶段的规划包括制定危机行动规划，建立防止后续灾情影响及威胁的可靠信息源。(6)公共信息共享及预警。为公众预先提供潜在灾害威胁的信息，并提示公众采取必要的防灾措施保护自己、家人及财产。(7)动态协调。为决策者提供适当的行动方针并监督复杂的操作流程。
1.3协调机构与整合
协调机构(coordinatingstructures)是由多个部门或机构，公共或私营部门组成的代表，确保联邦机构在沟通协调工作中与地方和州的机构相匹配。协调机构将参与实施行动，完成相应的防灾工作，通过解析问题推动工作进程，提高获取资源的能力，促进信息共享。由于协调机构在防灾中的特殊性，其包含了三个层次的组成部分：(1)本地和区域协调机构设立联合作战中心及联合抗灾反恐任务小组;(2)州级协调机构设立州和主要城市区域联合中心，州和地方情报分析处;(3)联邦协调机构设立国家反恐中心、国家指挥与调度中心、国家反恐怖主义联合特遣部队和恐怖分子排查中心，针对全国范围内的可疑活动报告进行预防提案。
在国家防灾框架结构中，各协调机构强调每个参与主体贡献的重要性，通过从个人到联邦机构的合力，阻挠下一次灾害的冲击(图1)。
1.4操作规划
国家规划框架解释了国家备灾每个任务的作用，并为全社区如何建立、维持并实现核心能力提供了总体战略和救灾准则。其中，防灾操作规划(preventionoperationalplanning)主要包括：与所有利益相关者合作;了解操作过程中可能发生的情况;预防紧急灾害的详细操作理念;关键任务的描述;角色和职责的说明;对资源和人员的要求及适合快速整合的条件;有关残疾人、少数族裔、英语水平有限者权利的法律;对多元的跨地域灾害蔓延的考虑;防灾规划与其他规划的同步性。
2国家保护框架
国家保护框架(NationalProtectionFramework)[4]阐述了从社区成员到政府高层为防止自然灾害或其他威胁行为所做的保护措施，以灾时保护的核心能力为参考指南，使国家在面临重大灾害时实现国家备灾目标的安全和韧性要求。
2.1指导原则及任务职责
国家保护框架的重点是在灾前或灾中维持国家的稳定状态。保护的任务包括阻止威胁、减少漏洞以及弱化灾后的负面影响，其主要保护范围为重大基础设施、网络安全、农业与食品、卫生安全及运输安全等。为达到保护的稳定状态，该框架设立了三条指导原则。(1)韧性和恢复力。通过强化防灾设施、调整设施冗余度、整合设施设计的抗灾性、借力“自愈”技术及修复手段提高韧性，通过增强恢复力应对不同复杂性和强度的灾害事件;(2)风险指引。保持警惕性和敏感性，通过信息共享和风险指引进行风险分析和可行性评估;(3)分担责任。促进公众参与，建立有效的合作模式并树立公众意识，从政府到个人及非营利组织共同谋划统一的国家安全愿景。
国土安全部跨部门进行国家战略风险评估(SNRA:StrategicNationalRiskAssessment)，以识别对国家和国土安全威胁最大的事件类型，并划分灾害种类，以便在备灾的五个领域中有针对性地采取措施(表1)。全社区需保持对灾害和危险的警觉性，并根据灾害类型采取行动，解除灾害风险。保护行动需要跨界合作，加强稳定状态，并维持其连续性。国家保护框架的目的就是提供一个有凝聚力和可持续的方法，从个人到政府通过核心能力传递最有效的风险监管能力。
2.2核心能力
国家备灾目标为保护框架设立了三大项11种核心能力。
●跨领域(cross-cutting)能力。(1)制定规划。拟定跨学科规划，包括实施、执行、维护并促进规划工作。(2)公共信息共享和预警。由全社区通过清晰一致的方法传递及时可靠的信息，使用有效可行的方法向运营商、安保官员和公众传递重大灾害的灾情和威胁信息。(3)动态协调。包括网络、保护规划以及保护协作伙伴三者间的动态协调。
●保护和预防能力。(1)智能化和信息共享。前者能在国家、人身和财产受到灾害威胁时智能地生成准确信息;后者则为地方、州、联邦政府及国际合作伙伴提供情报交换和信息共享的平台。(2)阻截和干扰各种可疑威胁。(3)审查、搜寻和调查。通过主动或被动的监测和搜索，识别、发现并定位灾害等威胁。这些技术包括传感器技术、疾病监测、实验测试和调查。
●核心保护能力。(1)权限控制与身份识别。对重要位置和系统通过限制访问权限等技术实行控制。(2)网络安全。防止损坏和恶意开发信息及通信技术。(3)有效的保护措施。针对威胁、漏洞和负面影响，控制灾情发展、保护边界、保护重大基础设施和国土安全，减少风险。(4)保护项目和活动的风险管理。风险管理是一个系统的分析过程，通过实施和跟进风险评估，识别并优化资产、系统、网络和机能。(5)供应链完整健全。加强供应链的安全和韧性，包括安全和韧性的节点，节点间的交通方式，以及供应商与消费者之间的运输联系。
2.3协调机构与整合
协调机构在保护框架中提供开发和实现核心能力的机制。充分利用现有的能量确定保护周期，促进管辖和责任范围内保护工作的整合和同步。
●社区、本地、州级和区域协调机构。(1)合作伙伴关系协调。通过现有的社区、地级、州级和区域之间的合作关系，在各级政府与私营部门和非政府组织之间展开协调工作。允许跨越重大基础设施和地理边界，允许交换专业知识和信息并提供援助协议。(2)动态协调。本地运营中心是保护能力协调的焦点。州和其他主要城市提供支持，国家和地方负责信息的接收、分析、告知等业务协调。(3)建立系统和原则。如国家事故管理系统中提供指导，使组织具有不同的管理条例、功能和责任、规划以及有效的相互响应。
●联邦协调机构。(1)国家安全委员会(NationalSecurityCouncil)。审议需总统裁决的国家安全政策的决策机构。(2)联邦部门机构。根据当局在决策过程中的角色和灾害的性质承担主要协调工作。
在面对一般灾害时，通常采取稳态的长效机制保护过程。保护责任由个人、家庭、政府等各层次共同承担，鼓励重大基础设施的所有者和企业使用稳态保护过程。该过程主要包括：确定保护任务和目标，吸引合作伙伴，收集数据，风险评定及分析，评估并设定保护优先级，实施保护行动，促进保护工作持续改进。
而当面对较严重或即将爆发的灾害威胁，常设机构无法处理，需要联合更多部门处理时，则采用升级的保护过程。多机构间的协调可以更好地处理此类流程，全社区迅速协调多个司法保护行动，与联邦部门和机构协商。图2描述了这种保护升级的决策过程。
整合：通过以下步骤对上述协调机构进行一体化处理。(1)制定规划。全社区实施保护协调规划，确保保护过程中所需的资源免受威胁。(2)动态协调。建立统一的结构和流程，使得核心措施在预防、保护、减灾、救灾响应及灾后恢复中达到动态协调。(3)横向整合。可利用的途径包括合作伙伴关系协调、信息共享、建立保护框架和制定规划。(4)纵向整合。协调并整合社会各级资源之间的核心保护任务，以实现保护能力。
2.4操作规划
保护操作规划包括部门级操作规划和保护联邦机构操作规划。部门级操作规划定义了关键任务和责任，包括如何满足资源需求和未来操作规划方向的具体规定。保护联邦机构操作规划则专注于政府、非政府组织和私营部门的合作，其内容包括：与所有利益相关方合作;对紧急灾害如何预防有详细的操作理念;关键任务的描述;角色和职责的说明;资源和人员的要求及为增强稳态而快速整合的条款;有关残疾人、少数族裔、英语水平有限等人权利的法律;多元的跨地域灾害蔓延的考虑;保护规划与其他规划的同步性;该规划如何解决医学上弱势群体的需求。
3国家减灾框架
国家减灾框架(NationalMitigationFramework)[5]概述了美国如何扩大其承诺的减灾及增强韧性，并讨论了七项减灾核心能力。
3.1指导原则及任务职责
减灾是国家备灾框架中穿针引线的环节。减灾框架是由风险驱动而不是灾情的发生驱动，通过加强对综合风险的考虑，鼓励减少社区暴露度和脆弱度的行为和活动。其指导原则分为三部分。(1)韧性和可持续性。在人力、资金、重大基础设施及经济方面做好准备，以抵御和吸收灾害带来的影响，使社区和国家在灾后仍能有韧性地维持原来的生活方式。可持续性是采用长期机制，通过规划、政策和行动去优化经济、社会和环境的综合办法。(2)促进合作与包容。包括各级政府、宗教组织、非营利组织、公司、大众群体、社区组织、学术界、专家、专业团队及邻居。(3)风险意识文化。接受风险管理是一种区分多种风险或减少灾害，甚至在更大背景下转移风险的选择，韧性是有效风险管理的最终状态。通过全社区各阶层的研究、开发和投资，减少社区脆弱度，使针对提高韧性的投入具备高效、高成本收益和可持续的特点。
3.2核心能力
减灾的主要领域包括经济、卫生和社会服务、住房、基础设施、自然和文化资源。为此减灾框架设定了七项减灾核心能力。(1)识别危险和灾害。识别本地理区域内发生的灾害和威胁，确定频率和规模，整合到灾害分析和规划编制中，以明确社区灾时的需要。(2)风险和灾害韧性评估。评估风险和灾害韧性，以便决策制定者、急救员和社区成员采取明智的行动减少风险并增强韧性，评估采用数据采集、分析、演习训练等多种方式。(3)制定规划。开展系统的进程，将全社区纳入可执行战略和以社区为基础的发展方法中。(4)提升社区恢复力。包含四方面内容：领导力——召集团队及时获取消息并决策;参与度——广泛参与对威胁、灾害和漏洞的讨论，持续参与社区规划和决策;伙伴关系——建立长期的伙伴关系，能持续沟通、树立减灾意识、制定和实施规划及决策;教育和减灾技能的训练。(5)共享公共信息和预警。提供及时可靠和可操作的信息，全社区通过清晰一致的方法有效传递信息并采取救援。(6)降低长期脆弱度。建立并维持富有韧性的系统、社区、重大基础设施及关键资源生命线，以降低脆弱度。(7)动态协调。维护统一协调的运作结构，整合所有关键利益相关者，确保核心能力的执行。
3.3协调机构与整合
减灾框架的协调机构应专注于在所有规划、决策制定和发展中创造嵌入风险管理和减灾的意识。无论协调机构的等级如何，都要考虑风险管理和减灾对危害的减少及影响(图3)。
减灾框架侧重于风险而非事件。减灾能力的关键在于保护核心目标，灾中应关注公共安全和响应。风险过后尽可能获取灾害数据，从而制定和实施减灾技术，为应对未来的灾害做准备。
3.4操作规划(1)结构和内容：灾时根据当局的情况识别主要的联邦部门和机构，组织并分配减灾职责。执行减灾规划时，联邦部门和机构应识别主要任务、职责、资源和后备资源。(2)检查周期。描述检查周期、频率和时间表、监控过程、分配任务和职责。(3)每个联邦行政部门和机构均需编制下级操作规划。
美国国家备灾框架研究及相关思考相关期刊推荐：《国际城市规划》杂志于1986年正式创刊，由建设部主管，中国城市规划设计研究院主办，面向国内外公开发行，是目前国内唯一一份全面解读国际城市规划理论与实践的国家级学术刊物。设有：规划研究、城市研究、实践综述、书评、专访和资讯中心等栏目，有投稿需求的作者，可以直接与本站在线编辑联系。
