建立和完善中国石油储备体系，保障国家石油安全

发布时间：2020-03-26

　　摘要：从国内市场和外部环境两个：方面阐述了加快推进中国石油储备体系建设的紧迫性，从九个方面提出建立和完善中国石油储备体系的建议：建立和健全石油储备相关的法律法规;建立符合国情的石油储备模式;循序渐进确保石油储备规模;促进石油储备品种多样化;培育多元化的石油储备主体;科学规划石油储备基地;建立多层次的石油储备筹资模式;因地制宜选择经济、安全的储备方式;积极参与石油储备国际合作。

　　关键词：石油储备体系建立石油安全

　　石油是创造社会财富的关键因素，也是影响全球政治格局、经济秩序和军事活动的重要商品。可以说，目前世界上几乎所有国家：部把石油安全置于能源战略的核心位置。最近一段时间国际市场石油价格波动剧烈，石油安全以及可能导致的国家经济安全问题引起人们广泛关注。所谓石油安全就是在合理的价位上保障能满足经济社会持续发展所需要的石油供应，而石油不安全则主要体现在石油供应暂时突然中断或短缺、价格暴涨对一个国家经济的损害。事实表明，一个国家石油安全的核心问题不在于这个国家能否生产石油以及能生产多少石油，而在于这个国家能否以合理的价格稳固地保障石油的供给。石油储备是当今世界“防止和减少石油供应中断危害的最可行、最安全、最有效的手段”。国内外学者的研究表明，石油储备带来的经济价值远远超过成本，其意义还不仅仅在于经济，对=政治经济社会生活都能产生广泛的影响。因此，及早建立完善石油储备体系、拥有适当的石油储备也就自然成为各国能源安全战略的重中之重。

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　　中国的石油储备量不高，但石油消耗量很高。随着经济的快速发展，中国对石油的需求量会大幅增加，对外能源的依赖度也将不断提高，战略石油储备规模势必水涨船高。中国作为一个规模巨大的经济体，要保障国家安全并保持经济稳定运行，必须提高防范石油市场价格风险的能力。按照国际能源机构制定的标准，当石油供应中断量达到需求量的7%是能源安全的警戒线。目前中国的石油储备能力远远不能适应石油企业和国家应付突发事件的需要，伴随着石油消费对外依存度的增大，国际石油市场波动性的加大，一旦面临国内外市场供需失衡、市场供给不足而频频出现大面积“油荒”时，就难以在短时间内保障油品供应，稳定油品市场秩序。因此，加快推进中国石油储备体系建设“刻不容缓”。

　　1立法先行，建立和健全与石油储备相关的法律法规

　　石油储备是关系到国家与产业安全，投资巨大、选址严格、建设周期长的系统工程，法律法规是石油储备建设的重要保障。法律法规的完善，一方面可以规范石油储备行为，另一方面可以保护参与石油储备企业的利益。国际能源署(IEA)国家毫无例外地都动用了立法工具，做到法制建设先行，使石油储备建设有法可循，依法进行，并且随着形势的变化，不断对法律进行调整。中国目前战略石油储备基地已经启动，相关的法律、法规仍未制定，有关石油方面的立法，分散在宪法、矿产资源及其他条例规章和政策性文件中，这与中国目前的石油安全形势很不相称。因此，中国石油储备建设务必走“要储备，先立法”的道路，尽快制定出台《中国石油储备法》，明确石油储备模式、储备主体、管理体制与运行机制、储备规模、品种构成、基地布局、资金来源、基地建设、基地维护、储备计划的制定与决策、石油采购、储备石油的释放、储备石油的置换程序、储备基地的检查及国内石油市场及储备基地基本数据的统计等内容，使石油储备建设的全过程有法可依，以确保石油储备体系有条不紊地实施。

　　2借鉴国外经验，建立符合中国国情的石油储备模式

　　目前中国国家物资储备的模式与美国战略石·34·油储备采用的模式类似，均由政府机关直接负责储备基地的建设、管理及运作。如果未来中国石油储备采用这种储备模式，就能够最大限度地体现国家的意志，便于集中管理，统一指挥，有利于保证石油储备的安全，也易于和现有的国家物资储备管理相衔接，避免储备被擅自动用。但这种模式也存在着明显的不足：首先，运作成本高;其次，不符合市场经济的运作规则，不利于储备石油的轮换更新。基于国家安全和经济理念，同时考虑到中国是石油生产和进口大国、以国家石油公司为主导、政府管制能力较强等国情，笔者认为未来中国应选择并确立“混合型”石油储备模式。所谓“混合型”石油储备模式，是指由政府及社会共同构建石油储备体系的模式。“混合型”石油储备体制可以保证有效发掘和盘活社会上现有的储备能力及相应的营运能力，大大减轻政府的财政负担。由于中国石油储备体系建设刚刚起步，建设过程宜循序渐进，分阶段进行：在起步期(2010年以前)，建立以政府储备为主体、以商业储备为补充的国家石油储备体系;在过渡期(2010-2015年)，逐步过渡到以政府储备和企业法定储备为主、以商业储备为补充的国家石油储备体系;在成熟期(2015年以后)，最终建立起以政府储备为主导、以机构储备为主体、以商业储备为补充的国家石油储备体系。政府储备、企业法定储备、机构储备、企业商业储备功效各异，各司其职，相互补充，只有将它们有机组合，建立国家石油储备体系，才能有效保障国家石油安全。

　　3分步实行，循序渐进确保石油储备规模

　　石油储备的规模是石油储备建设首先必须明确的基本要素，它有利于储备资金的预算和储备设施的建设实施。目前世界上还没有形成一个统一的石油战略储备数量上的标准。从国际经验来看，一次能源中石油比例越高，石油进口依存度越大，能源安全目标越高，国家石油储备的目标规模就越大;非产油国的石油储备目标规模要比产油国大。国际能源署对各成员国均以90天上年度石油净进口量为最低要求，而所有成员国均达到了该要求，大多数国家还超过了120天。美国和日本的战略石油储备天数均达到150天以上;法国和德国的战略石油储备分别达到120天以上和100天以上。为了与国际接轨，中国石油储备规模应达到IEA规定的标准。由于战略石油储备耗资巨大，且处于起步阶段，无法也不必一步就储备足够90天消耗的规模，再考虑到对外依存度、经济实力、石油进口来源特征、未来石油消费和进口规模等因素，着眼于实际，循序渐进争取用10年左右的时间初步达到一定规模的石油储备。根据国务院批准的《国家石油储备中长期规划》，2020年以前，三期项目全部完成，总投资额约为1000亿元，届时中国储备总规模将达到100天左右的石油净进口量，国家石油储备能力提升到约8500万吨，相当于90天的石油净进口量，这也是IEA规定的战略石油储备能力“达标线”，会进一步增强中国应对石油中断风险的能力。

　　4减少单一品种依赖，促进石油储备品种多样化

　　就石油战略储备而言，存在油种的合理平衡问题，但储备成品油不如储备原油，储备原油不如储备产能和油气资源。当今各国储备的石油大部分都是原油，这主要是因为：原油能根据动用时的实际需要，炼制生产出不同品种的成品油。同时原油的储备成本相对较低，因为原油能长期储存而不易发生变质，而成品油长期储存有变质危险，为保证质量需要每2～3年进行定期更换，其储备成本要比原油的储备成本高1倍以上。按照石油储备法的规定，Et本的民间储备包括原油、指定的石油产品和石油气。其中指定的石油产品是指通产省规定的汽油、煤油、柴油以及其他烃类油品;石油气是指丙烷、丁烷以及通产省规定的以烃类成分为主的气体(包括液化处理过的产品)。2009年之前，中国的国家石油储备只有原油一个品种。基于单纯储备原油的缺陷，能在紧急情况下迅速提供油品，中国在石油储备品种上应借鉴国际的经验，同时考虑到中国的实际情况，在今后的石油储备中，政府储备应该以原油为主，企业储备可以有一定数量的汽油、柴油和喷气燃料等，甚至还应该包括一定数量的液化气。石油储备以原油储备为主主要是考虑到原油比其他任何油品和天然气都容易运输和储存，并且进口原油在国内加工可以充分利用我国的原油加工能力，有比较好的经济效益;储备一定量的石油产品主要是考虑到在危机的初期，可以不用加工就可以将其迅速投入市场。

　　5放松市场管制。培育多元化的石油储备主体

　　从国际经验看，国家石油储备体系是一个多层次、多元化储备体系，包括政府储备、机构储备、企业储备。政府储备是指纳入政府财政预算，完全由政府出资建设、采购、维护和把持的石油储备，目标是及时解决和平息全国性的石油供给缺乏与油价暴涨问题，具有其他储备无法代替的特别作用，因而也被称为战略储备。机构储备(又称中介组织储备)是由法律规定的公共或民间组织承担任务的石油储备，它实际上是企业任务储备的一种变相模式。企业储备是指石油生产商、进口商、炼油企业、销售企业和石油消费大户承担的石油储备，它由两部分组成：法定储备和商业储备。“藏油于民’已成为石油储备的主要风向标。尽管美国政府战略石油储备规模居世界首位，但企业石油储备远超过政府储备。以2009年为例，美国的石油储备相当于150天进口量，其中政府储备为53天进口量，仅占1/3。欧美、日韩等国家都有商业石油公司、民间组织机构的参与，并占据着很大的份额。德国施行“联盟储备”机制，官民联盟储备量、政府储备、民间储备比率为57：17：26;虽然日本缺石油，产量仅是该国石油需求量的0.2%，但民间储备达到77天，占据国家总储量的46.4%。

　　多主体参与石油储备，基本是国际惯例。中国目前的原油储备体制主要有三个层面的机构构成，即决策层(国家石油储备办公室)、执行层(国家石油储备中心)、操作层(国家石油储备基地公司)。由于中国无论是储备机构还是大石油公司，均无法完全按照市场原则：处理储备问题，所以从本质上中国的石油储备属于单一的政府储备类型。政府储备的好处是政府可直接决策、直接管理，可控性较强。但是在当前国际竞争的新形势下，单靠少数大的国有企业保证国家石油安全是远远不够的。国际石油储备的经验表明，打造多元化的石油储备体系是主要方向，而民营油企作为一个油储层级参与其中..可以壮大石油储备力量。全民找油，藏油于民，给予民间石油企业一定的政策空间是值得借鉴的经验。放手让庞大的民营石油力量走出去，从多种渠道解决中国的石油储备问题是十分必要的。中国民企拥有很大的储备空间，而且是现成的，如果能够抓住油价较低的时机，把信誉好、实力强的民营油企纳入国家石油储备体系，想必能够起到节约时间、双管齐下的作用，管理成本也会大大降低。而中国面临的现实的情况是，一方面闹油荒，另一方面却是社会大量闲置的油库资源。数据显示，中国拥有8万余家民营石油企业，“家底”超过万亿资产，总储油量可达到2亿吨以上，但是能够得到充分利用的库存容量仅为几十万吨;拥有储油能力达10万吨以上的油库至少l0座，但由于没有油源，这些具备相当规模的油库基本处于闲置状态，而且每年的维护、管理需要高昂的费用。因此，政府在保障国家石油战略储备和保证石油仓储绝对安全的前提下，放松原油市场管制，允许大型油企、中小油企、第三方储备机构在企业法定义务储备之外，自由开展商业运作，同时，允许具备一定资金实力的社会企业参与原油进出口业务和批发业务，鼓励社会资金发展原油第三方存储业务。国家很有必要将这一部分石油储备能力纳入国家战略石油储备统一管理，作为对国家战略石油储备的重要补充，进而达到增加国家石油储备规模的目的，提高中国应对石油危机的能力。因为无论是哪种储备，在保证国家石油安全的客观效果上都是一致的。国家可以也应该向民营企业开放石油进口，鼓励民营石油企业到国际市场找油，租用民营石油企业的油库储存石油，国家还可以适当削减一部分国内产能以增加从国际市场上的进口量。从中国的实情而论，民营油企确实可以作为这一体系的补充力量，特别是作为政府储备的补充力量。因此，应该鼓励民营企业对国家石油储备的投资，放开石油进口权，允许民营企业进口和经营石油。所有这些都预示着民营企业在中国未来的石油战略储备事业中将成为一支不可忽视的力量，对中国石油安全将起到重要作用。

　　6统筹考虑。科学合理布局规划石油储备基地

　　国家的交通运输条件状况、军事安全形势的现状及发展趋势，炼油厂的分布状况和变动趋势，都会从不同角度影响和制约石油储备基地的选择。一般来说，国家战略石油储备基地的选址和布局，应当遵循进油方便、出路畅通、靠近炼油厂、快速反应的原则。同时，储备基地的建设决不是孤立的，而是一个由港口、石化中心、转运站、输油管网有机结合的储运分配系统。中国第一期石油储备基地已经建在了东部沿海，布局上略显单一。建立和完善中国石油储备体系，保障国家石油安全第二期基地将向沿海和内地两线推进。随着中国石油储备经验的提升，布局、选址可能会越来越多元化。从地缘政治上看，未来需要向内陆延伸，从地理位置上保证战略储备，应付地区冲突。至于今后的部署，还应向老三线延伸，向广大的西南扩张。从中远期发展规划上看，除继续在沿海地区建设储备基地外，还应该结合中国、俄罗斯以及中亚原油的进口情况，在东北、西北内陆地区管道运输枢纽附近选择地点，建设一定规模的石油储备基地。