医疗机构卫生应急体系建设现状研究
发布时间：2020-03-19
[摘要]目的：了解全国医疗机构卫生应急体系建设现状，发现存在的问题，为进一步推动卫生应急工作提供科学依据。方法：选取天津、西藏、新疆、四川、云南5省9市10家医疗机构，采用问卷调查结合半结构访谈的方式进行实地调研。结果：卫生应急预案体系基本建成，医疗机构卫生应急工作日益规范，但人力和财政保障不足，应急响应中信息报告较为混乱。结论：建议建立医疗机构卫生应急平台为应急指挥提供及时、准确、完整的信息，规范医疗机构卫生应急工作，促进卫生应急体系建设。
[关键词]卫生应急;信息报告;应急指挥系统
自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件等突发事件往往造成人民群众的重大伤亡，如2003年的SARS.2008年的汶川地震.2015年天津港“8•12”特大火灾爆炸事故等，这些巨大的伤亡给我国医院应急救援管理一次又一次敲响警钟。SARS推动了我国卫生应急体系建设，到2008年以“一案三制”为重点的卫生应急管理体系基本建立⑴。近几年国家出台多个文件要求继续加强卫生应急管理体系建设工作,2015印发《全国医疗机构卫生应急工作规范(试行)》和《全国疾病预防控制机构卫生应急工作规范(试行)》(国卫办应急发〔2015〕54号),2016年印发《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》(国卫应急发〔2016〕68号)，要求着力提升我国卫生应急管理水平和综合能力。为了解全国医疗机构卫生应急体系建设现状及发现存在的问题，本研究采用问卷调査结合半结构访谈的方式进行实地调研，探讨医疗机构卫生应急平台建设的必要性，为进一步推动卫生应急工作依法科学、有序有效开展提供科学依据。
1对象与方法
前期已有研究通过问卷调査的方式对天津市医疗机构卫生应急能力建设现状进行调查分析“a。本研究综合考虑既往发生过重大突发事件的地区，选取天津市、西藏自治区拉萨市、林芝市，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市、喀什市，四川省成都市、雅安市，云南省昆明市和腾冲市5省9市10家医疗机构，采用问卷调查结合半结构化访谈、现场调研的方式，进行医疗机构卫生应急体系建设现状调查。
1.1问卷调查
调查问卷共发放10份，回收有效问卷10份。问卷调查内容包括医疗卫生机构基本信息和卫生应急工作信息。其中，卫生应急工作信息按照应急准备、监测预警、应急响应和信息报告的不同阶段划分,包括卫生应急管理组织结构、应急预案和应急制度制定、应急队伍和物资建设、传染病监测预警、应急信息报告、急救中心与院内急诊沟通协调机制等。
1.2半结构化访谈
访谈对象包括各省/市/自治区卫生计生委卫生应急工作管理人员、省/市/自治区人民医院卫生应急工作管理人员、国家级/省级救援队队长、省/市/自治区急救中心负责人等。访谈方式为面对面半结构化访谈。针对卫生计生委卫生应急工作管理人员的访谈内容包括该省/市/自治区突发公共卫生事件卫生应急预案、突发事件紧急医学救援预案及相关工作方案的建设情况;针对地理、气候、灾害、文化等不同情况卫生应急体系建设的特点和经验;卫生应急体系建设的不足。针对医疗机构卫生应急工作管理人员的访谈内容包括医疗机构卫生应急管理体制、运行机制;医疗机构卫生应急制度建设;突发事件紧急医疗救援信息上报范围、标准、途径等。
2研究结果
2.1卫生应急预案体系基本建立
调查的各省/市/自治区均依据《国家突发公共事件总体应急预案》要求,按照分类管理、分级负责的原则，制定了各级政府、有关部门及医疗机构《突发公共卫生事件应急预案》、《突发公共事件医疗卫生救援应急预案》以及符合该地区特点的卫生应急专项预案。可以认为我国已经初步形成了由突发公共事件总体应急预案、若干卫生应急专项预案、处置流程、工作规范组成的突发公共事件卫生应急预案体系，基本能做到“纵向到底、横向到边、辐射到点”，为规范、科学、高效处置突发事件提供了制度保障。
2.2医疗机构卫生应急工作日益规范
本次调研参照《全国医疗机构卫生应急工作规范(试行)》对各医疗机构进行实地走访，调查医疗机构卫生应急工作的开展情况。
2.2.1组织结构基本建立
走访的医疗机构都成立了卫生应急工作领导小组，下设卫生应急工作领导小组办公室、医院感染防控管理部门、新闻宣传部门、后勤保障部门、卫生应急专家组、医学救援队等。但一般不独立设置卫生应急管理科室，而是挂靠在医务、院办或其他部门，北京市医疗机构亦存在此类问题⑷。
2.2.2管理制度逐渐完善
走访的各医疗机构基本都建立了完善的卫生应急管理制度,包括应急值守(备班)制度、应急协调制度、院前急救诊疗制度、应急物资紧急调配制度、传染病报告制度、突发公共卫生事件监测报告制度、门诊预检分诊制度、院内感染控制制度、应急培训演练制度。
2.3应急响应信息报告不畅通
2.3.1应急响应信息报告标准不统一
根据调查问卷发现，各省市医疗机构应急信息上报的标准是不统一的，甚至部分省内都没有统一的上报标准，即医生或120人员接诊同一病因/地点伤员，能否判断发生突发事件，是否需要紧急报告的标准不同。访谈中也发现，最先接触伤员的医生或120人员往往是应急信息报告的起始端，例如突发急性传染病、食物中毒事件等。信息报告标准不统一势必影响医生或120人员报告应急事件的主动性。
2.3.2应急响应信息报告方式落后
除了天津市，走访的各医疗机构在突发事件中信息上报采用的方式仍然主要是电话和邮件,部分医疗机构采用文件报送的方式作为补充。天津市在全国第一个建立突发事件报告系统，可以直接通过系统进行信息上报、个案全过程跟踪、事件信息统计汇总。2013年开展的一项全国性卫生应急体系建设调查中提到，有90.0%省,67.8%市和45.9%建立了应急指挥决策系统，但应急指挥系统具备的基本功能实现等方面建设比例较低,分别为70.0%,43.1%和27.3%⑸。本次实地走访考察也印证了以上调查结果。
在与医疗机构卫生应急管理人员的访谈中发现，政府机关的不同部门会要求医疗机构中相对应的不同科室上报数据，导致医疗机构需要反复核实数据从而增加工作量,并且不同时间点数据变化导致上报信息不一致而影响各机构各部门间的协调。另一方面，卫生计生委应急管理人员访谈中提到，突发事件发生后如果能获得医疗机构准确、及时的伤员、物资储备等信息，有利于其资源调度和指挥决策，而医疗机构面对突发事件,尤其是伤亡人数较大、人手不足的情况下，信息报告往往会出现漏报、迟报或错报的情况，不利于卫生应急的指挥决策。
3讨论
3.1突发事件卫生应急的信息需求
突发事件的医疗救援经常面临患者扎堆与医疗资源不足的矛盾，究其原因主要是事件发生后缺乏快的信息收集、统计、上报路径,导致决策不当、指挥失灵。卫生应急处置的及时有效，以及事件危害减轻的程度，取决于对风险的早期发现和及时研判，取决于对卫生应急资源信息的掌握情况。《全国医疗机构卫生应急工作规范(试行)》要求医疗机构和院前急救机构应尽快向属地卫生计生行政主管部门报告突发事件紧急医学救援相关信息，包括事件名称、事件类别、发生时间、地点、涉及的地域范围、伤亡人数、受伤类型及严重程度、已经采取的措施、事件的发展趋势、下步工作计划等。从已调研的城市来看，信息报告及指挥下达主要采用电话和邮件的方式，电话传达的信息量有限且容易失准，邮件需要手工录入且安全性不足。并且以上方式都无法传递实时地理位置信息、音视频信息等,为卫生应急决策和指挥者提供的信息有限，不利于科学决策和有效指挥，因此应该加强信息技术支持和信息向导⑷。
3.2医疗机构卫生应急平台建设的必要性
3.2.1卫生应急信息化建设要求
2016年国家卫计委印发了两个“规划”，这是卫生应急领域第一次出台的专项规划，提出“十三五”期间卫生应急总体发展目标和重点工作任务。《突发急性传染病防治“十三五”规划(2016-2020年)》(国卫应急发C2016]35号)把卫生应急平台体系建设作为衡量卫生应急发展的主要指标，要求建设以各级卫生计生行政部门应急指挥中心为枢纽，覆盖疾控机构、医疗机构、院前急救机构和应急队伍等节点的卫生应急平台体系;《突发事件紧急医学救援“十三五”规划(2016-2020年》(国卫应急发〔2016〕46号)提出到2020年基本建立我国专业化、规范化、信息化、现代化、国际化的突发事件紧急医学救援体系，要求积极推进医疗机构、疾控机构、院前医疗急救机构和紧急医学救援队伍的应急平台建设。2017年国务院应急办调研组到国家卫生计生委调研“互联网+应急管理”工作,指出要加快推进“互联网+应急管理”工作⑺。
3.2.2建设医疗机构卫生应急平台的意义
为适应卫生应急工作面临的新形势新任务新要求，进一步加强卫生应急体系建设，不断提升我国应对突发事件的准备水平、反应速度和处置能力，建议充分运用“互联网+”、大数据⑷等技术，积极推动我国卫生应急平台建设。卫生应急平台能够快速收集、传递、处理以及共享信息，能够为应急指挥提供及时、准确、完整的信息，为应急响应决策提供实时、可靠的依据;可以通过对卫生应急装备、物资的物联网管理实现卫生应急资源的动态实时管理;可以开发语音识别、扫码录入、短信群发、手机推送等功能以减轻医务人员的工作量，使其将更多的精力放到抢救伤员中去。同时,医疗机构卫生应急平台建设可以作为一个促进卫生应急体系建设、督促卫生应急准备工作深入开展、加强卫生应急工作规范化建设的有力手段,从而保障医疗机构卫生应急响应的快速、准确、有序、有效。因此，笔者建议立足于卫生应急事件的快速响应、紧急救援、指挥调度、信息报送、总结评估、平急结合的原则，采取“国家建、各地用,谁使用谁维护”的基本模式进行医疗机构的卫生应急平台建设。
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