绿色金融发展及其法律制度保障

发布时间：2020-03-12

　　摘要：随着金融体系运行对环境保护的促进效果日益凸显，大力发展绿色金融已经成为政策层面和实践层面的共识。在总结各国绿色金融实践与制度发展经验的基础上，通过丰富绿色金融工具品种，支持绿色金融机构，培育绿色金融投资者以进一步完善绿色金融市场结构，同时通过激励与约束机制建立和完善绿色认证制度、绿色金融激励制度和绿色金融风险防范制度，构建绿色金融发展的法律制度保障，是我国未来发展绿色金融的必由之路。

　　天键词：绿色金融;市场结构;法律制度;环境保护

　　随着可持续发展观念影响的不断扩大，以及全球范所面临的环境与气候变化的挑战 日益严峻，加大绿色环保行业的投入已成大势所趋。然而仅仅依靠政府财政和公益组织的政策性融资模式难以满足绿色投资需求，充分利用金融市场发展绿色金融 ，以贷款 、私募投资 、发行债券和股票 、保险等金融服务形式将社会资金引向绿色产业，成为 r当前改善生态环境和促进经济增长的必然选择 。同时，随着金融公平理念的勃兴.金融体系在提升_{十会整体福利的作用开始受到重视 ，发挥金融市场运行在环境保护上的作用也渐成金融界的共识 、我同『火行等七部委联合发布的 《关于构建绿色金融体系的指导意见》，在杭州召开的G20峰会将绿色金融列入重要议题，都反映着绿色金融将成为金融市场发展的新趋势：绿色金融的发展需要市场结构的不断完善和法律制度的有力保障。进一步丰富和完善绿色金融T具 、机构和投资者结构，构建绿色金融发展配套法律制度体系，魁促进绿 色金融规模扩大和功能实现的基础与前提

　　绿色金融的界定与功能

　　尽管境内外理论界与实务界对绿色金融的发 趋辨有着高度共识 ，但各 国学者埘绿色金融的定 义仍然 炎衷一是，缺乏统一明确的概念：根据IDF((Inlel，/ational DevelopmentFinan~eClub)发布的报告的定义，绿色金融是指囊括流向可持续发展项 目、环保产品和政策的能够促进循环经济的金融投资的宽泛概念 ，包括了促进绿色能源和减少温室气体排放的 “气候金融”(t·limat finan~e)以及其他环境 目标(environmentalot,jeetivesl~t{J融资活动。 联合国环境规划署金融行动机构(UnitedNations EnvironmentProgrammeFinanceInitiative.UNEPFI1 H内瓦国际金融对话巾的报告则将绿色金融 Lj绿色投资(greeninvestment)相区别，认为绿色金融不仅仅包括面向环境产品和服务部门的投资，而且包括了绿色投资所不能涵盖的其他成本的融资活动。它包括资本成本以及运行成本如项目准备 、土地收购等。 根据普华永道的定义，绿色金融是指金融机构在普通的投融资决策 、事后监督和风险管理流程之外，更进一步考虑环境因素而提供的金融产品和服务 ，这些产品和服务旨在促进环境责任投资，以及刺激低碳技术、项 目、产业和市场的发展。 德国发展研究院的报告在对一些学者就绿色金融的定义进行分析后 ，提出绿色金融是指为在环境产品和服务 、保护环境和气候等领域的公共和私人投资提供融资服务 ，或为鼓励节能减排和保护环境的公共政策提供融资服务的，包括法律 、经济、机构等框架和条件在内的金融运行体系。 我国七部委联合发布的 《关于构建绿色金融体系的指导意见》中，绿色金融被定义为 “为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项 目运营、风险管理等所提供的金融服务”。 香港金融发展局则将绿色金融定义为支持可持续发展和低碳环保的项 目、产品和企业的投融资安排。 而中国人民银行研究局首席经济学家马骏等认为，绿色金融是指一类有特定绿色偏好的金融活动，金融机构在投融资决策中充分考虑环境因素的影响，并通过一系列体制安排和产品创新，将更多资金投向环境保护、节能减排 、资源循环利用等可持续发展的企业和项 目，同时降低对污染性和高能耗企业和项目的投资，以促进经济的可持续发展，在本质上是一系列金融工具、市场机制和监管安排的加总。

　　从以上定义来看，准确界定绿色金融需要将其与绿色投资、绿色信贷和气候金融相区分开来。首先，绿色金融的金融资源配置模式具有双向性，既包括面向绿色环保的产品、项目和企业的投资活动，又包括相关企业和项目利用金融市场的融资活动，不宜简单地将绿色金融与绿色投资相等同。其次，绿色金融所涉及的金融业务类型具有多元性，既包括银行信贷，也包括股权投资、债券发行和绿色保险等业务，将绿色金融局限于绿色信贷并未反映绿色金融的多样性特征;再次，绿色金融所支持的领域具有广泛性，除了关注降低温室气体排放等气候问题之外，绿色金融还支持更为广泛的环境保护和可持续发展目标，包括清洁能源、污染控制 、绿色建筑、交通和基础设施建设 、能源效率 、循环经济 、废物处理等各方面的项目。易言之，气候金融只是绿色金融体系中的一部分。

　　绿色金融具有促进经济和保护环境的双重功能。在经济方面，绿色金融体系的发展 ，能够支持新能源、节能高效技术与装备、环境监测与治理等环保行业的发展，这些潜在的融资需求能够获得绿色金融的支持而形成新的经济增长点，同时有利于产业结构 、能源结构的转型升级，提高资源利用水平和经济增长效率。Ⅲ在环境方面，绿色金融体系的发展 ，能够借助金融的力量推动环境保护产业和环境保护事业的进步，通过新能源、新技术、新产业的发展降低经济发展对环境的压力，同时也能够引导社会投资对于环境保护效果的考量，从而有利于环境的改善。绿色金融体系的运行具有以下两方面的显著效果：第一，绿色金融能够通过鼓励私营部门 (privatesector)的投资降低公共财政的压力。以往环境保护类的投资主要依赖财政资金，绿色金融的发展能够极大地拓宽环保类项 目和产品的融资途径 ，对市场主体通过金融体系进行融资形成正向激励，从而增加私营部门在环保方面的投入，减少公共财政的资金压力。¨第二，绿色金融能够引导金融业的可持续发展。由于传统金融行业过度逐利导致的金融资源配置不合理和社会效果不佳而导致金融业招致诸多批判，发展绿色金融能够使得金融资源的配置更加符合社会公共利益的需求 ，同时也能够使金融行业 自身发现新的增长点，以实现金融业将绿色环保理念融人金融商业模式，通过创新性的绿色金融产品实现金融行业的差异化竞争，提升金融行业健康发展水平。

　　绿色金融境内外制度实践

　　绿色金融本身并非一个新的概念 ，而是有着几十年实践的金融体系运行模式 ，已经积累了许多成功经验。随着环境问题的不断凸显 ，环境因素逐渐成为金融市场活动的重要考量 ，绿色金融也 日益成为学界和市场的关注热点，并且取得了显著的发展。

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　　1974年，联邦德国即已成立了第一家政策性环保银行，专为环保项 目提供优惠贷款。20世纪70年代末因美国爱河事件 LoveCanalTragedy)而诞生的 《环境应对、补偿及责任法》(CERCLA)将环境风险与金融风险相关联，并且联邦法院在适用该法的过程中采用了扩张解释，在一定条件下使银行为借款人的环境责任承担严格、连带且溯及既往的贷方责任(lender liability)14，从而使得商业银行开始在发放贷款前充分评估融资项目的环境影响，把环境因素与金融创新相结合，在金融领域评估环境风险，并建立了TheHazardous SubstanceResponse Trust Fund，被称作“超级基金”。1998年，世界银行开始制订《污染预防与消除手册》，要求借款方对申请世界银行融资的项目进行环境评估，并明确了相应的业务操作标准和程序。152002年10月，国际金融公司(IFC)在伦教组织了一次金融机构环境、社会影响评估的研讨会，与包括荷兰银行在内的9家银行在伦敦共同提出了赤道原则(Equator Principles)。2003年6月，花旗银行、荷兰银行等7个不同国家的10家银行正式达成协议遵守赤道原则，这也是关于绿色金融最早的全球标准。赤道原则结合了世界银行的环境保护标准与国际金融公司的社会责任方针，旨在建立一个判断、评估和管理项目融资中的环境问题与社会风险的金融行业基准，以增加银行业的社会责任，缓解越来越严重的环境与社会问题，截至2016年11月，采用赤道原则的金融机构已达85家。16除此之外，美国银行、瑞士信贷集团、摩根大通等180余家金融机构纷纷加入联合国环境署金融行动机构(UNEPFI)，积极参与可持续发展领域的投融资，探索可持续融资方式。拥有48个交易所成员的可持续交易所行动机构(Sustainable Stock Exchanges Initiative)也指定了发行人在报告中向投资者自愿披露环境、社会和治理(Environment，Social and Governance，ESG)信息的指引17，实现对上市公司经营中环境因素的约束。绿色金融在多个国家得到迅速发展，例如美国曾通过免税债券计划，针对致力于推广新能源的基础设施建设的公司债券的投资者豁免联邦所得税，英国为解决绿色基础设施建设的融资问题，专门设立英国绿色投资银行，针对海上风电、废物回收等领域提供建设资金等等，现在已经形成了一套涵盖个人、家庭和企业的绿色金融体系。首先，在产品种类上：发达国家绿色金融产品涉及零售业务、公司/投资业务、资产管理及保险行业等类别。其次，在造成的社会影响上。国际金融机构在绿色金融和环境风险管理方面的努力，拉动了清洁能源及碳减排市场投资的快速增长。

　　在我国，1995年中国人民银行颁布的《关于贯彻信贷政策和加强环境保护工作有关问题的通知》中规定“各级金融部门在信贷工作中要重视自然资源和环境的保护，把支持国民经济的发展和环境资源的保护、改善生态环境结合起来，要把支持生态资源的保护和污染的防治作为银行贷款的考虑的因素之一”，2007年，中国人民银行、原国家环保总局、银监会三部门联合发布的《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，要求银行对未通过环评审批或环保设施验收的项目不得新增任何形式的授信支持，对违规排污的企业严格限制流动资金贷款。2012年，银监会发布的《绿色信贷指引》，对绿色信贷的宗旨、内涵与外延进行了界定，从银行内部治理、信息披露、借贷审批流程等方面明确了绿色信贷的运行规则。2015年，发改委发布了《绿色债券发行指引》，提出发挥企业债券融资对促进绿色发展、推动节能减排解决环境问题、应对气候变化、发展节能环保产业等的支持作用，规定了绿色债券的适用范围以及审核效率、准入条件、担保增信等方面的优惠政策。2016年8月31日，中国人民银行等七部委联合发布

　　《关于构建绿色金融体系的指导意见》，将构建绿色金融体系提上了日程，对包括绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等的绿色金融产品的发展做出了系统性的规划与设计。目前我国绿色信贷余额已占到全部贷款余额的10%左右，去年刚起步的我国绿色债券市场已成为全球最大的债券市场。18但是我国的绿色金融市场结构并不完善，各类绿色金融产品的发展也并不均衡。我国绿色金融产品仍以绿色信贷为主，绿色债券的发展也刚刚起步，尚未建立起完整、成熟的绿色金融产品运营和发展机制，同时绿色投资理念尚未对投资决策产生充分的影响，绿色投资者群体有待培育。而就绿色金融配套制度而言，以规范性文件为主体的制度体系和以倡导性规范为主要调整方法的制度逻辑，不足以为绿色金融的发展提供有效的制度供给。易言之，目前我国绿色金融业绿色产品类别、个性化融资方案仍有改善的空间，融资产品的覆盖对象范围有待进一步扩展，金融机构的参与度仍需进一步提升，需要我们不断借鉴国外优秀绿色金融市场实践，构建起一套完整有效运行的绿色金融发展机制，并通过相应的制度性规范予以保障。

　　绿色金融市场结构完善的基本路径

　　从绿色金融发展的境内外经验来看，市场结构的完善是建立和健全绿色金融体系的核心逻辑与基础路径，保障绿色金融发展的法律制度体系的构建也建立在市场结构完善的基础之上。易言之，厘清绿色金融市场结构完善的基本路径，既是绿色金融体系自身发展的需求，也是配套法律制度完善的前提。绿色金融市场结构完善的基本路径，主要表现为绿色金融工具的设计、绿色金融机构的设立以及绿色金融投资者的培育。

　　一、工具结构

　　绿色金融工具，是指具有促进绿色产业投融资功能、有利于引导绿色投资和绿色消费的金融产品与金融服务的总称。随着公众环保意识的日益增强和环境法制的日趋严格，各类绿色金融产品与服务不断涌现。绿色金融工具不仅一方面为投资者提供了参与金融交易活动的更多选择，同时也能够降低负面的环境影响。根据UNEP的界定，当前绿色金融产品和服务主要分布在零售银行、公司融资与投资银行、资产管理和保险等领域。191.零售银行(Retail Banking)，是指为个人、家庭和中小企业提供的普通的零售银行服务，包括住房抵押贷款、商业建筑贷款、房屋二次贷款、汽车贷款、信用卡服务等。在住房抵押贷款方面，绿色贷款(green mortgage)

　　或者能效贷款(energy efficient mortgages，，EEMs)，使零售客户能够在购买高能效或者采用新能源的房屋时获得更低利率的住房抵押贷款，例如花旗银行和房利美(Fannie Mae)提供的MyCommunityMorgage和加拿大帝国商业银行(CIBC)设计的Enviro-Saver Rebate。在商业建筑贷款方面，一些银行为开发商的绿色建筑项目提供绿色贷款，同时也为企业对商业建筑的绿色改造提供信贷支持。例如Wells Fargo为通过LEED认证的节能商业建筑提供第一抵押贷款和再融资。新资源银行(NRB)与太阳能企业合作，向安装太阳能的企业和个人提供信贷支持，这种信贷利率更低且利息支出能够税前抵扣。除了对于建筑物和环保设备的信贷支持之外，对于新能源企业、小排量汽车也有贷款优惠。另外，在信用卡和借记卡业务中，发卡组织在发放银行卡时采用绿色材料、在开卡后向环保组织捐赠以及在购买环境友好型的产品和服务时享有折扣和低利率，例如巴克莱银行发行的BarclayBreathe Card不仅提供绿色消费的折扣，而且该类信用卡业务50%的利润都会用于资助减排项目。

　　2.公司融资与投资银行(Corporate and Investment Banking)，是指为大企业、机构、政府和其他实体提供投融资服务的工具，包括了绿色项目融资、资产证券化、绿色债券、私募基金、指数、碳金融与排放权交易等。项目融资即金融机构为大型基础设施建设项目提供股权融资或债权融资，而绿色金融要求在项目融资中将环境影响纳入考量范围。例如摩根大通和花旗银行将温室气体的排放作为投资决策的标准之一。在资产证券化方面，美国的绿色资产支持证券(Green Mortgage-Backed Securities)取得了快速的发展，通过发行绿色债券、巨灾债券等将绿色项目的长期资金需求与投资者的资金进行对接，例如为巴拿马的森林退化治理所发行的森林债券等，IFC也为环保型的市政项目发行债券的融资提供部分信用担保，以实现债券的信用增级。还有以ABNAMRO为代表的投资机构为环保企业融资和上市提供支持。花旗集团旗下的风投机构CVCI也发起了可持续发展投资项目(SDIP)，向可再生能源、水资源管理、清洁技术、能效管理和碳市场等领域的项目进行股权投资。在绿色指数方面，ABNAMRO发布了一系列环保市场指数(Series of Eco-Market Indices)，摩根大通也发布了绿色公司债指数。此外，碳排放交易、排污权交易以及天气衍生产品(weather derivatives)和自然债务互换(Debt-for-Nature Swaps)等也为环保项目的融资提供了多元化的金融工具。