南非镇区的形成与延续：兼论城市族群居住模式
发布时间：2020-03-03
摘要：多民族共居城市的族群居住模式是一个值得探讨的国际性论题。南非镇区(township)作为种族隔离时代城市规划的直接产物，至今依然是种族隔离制度在城市中的明显烙印。本文通过回顾镇区的形成过程，分析镇区是怎样和种族隔离制度联系在一起，在后种族隔离时代又如何延续，说明种族隔离制度对南非城市的深远影响以及转型后南非处理城市问题所面临的挑战。借鉴国际经验教训，应将族群居住模式纳入城市规划设计，以期促进族群和谐平等相处，实现真正意义上的城市繁荣。
关镛词：南非镇区;种族隔离;城市化;城市更新
多民族共居城市族群居住模式是一个值得探讨的国际性论题，也直接影响到城市乃至国家的社会的和谐与稳定。本文以在南非城市的田野调査和档案文献为材料基础，对于南非城市中种族隔离制度下的镇区(township)的形成过程及在后种族隔离时代的延续进行说明和讨论，以期对于城市族群居住模式问题有更多的认识。因篇幅有限，学识浅薄，误谬之处还望各位方家不吝赐教。
―、南非城市镇区的形成与发展
在南非有一个英文概念与多数使用英语国家有明显的语义差别，这就是township。通常可以翻译为“镇区”。在南非城市，特别是几座主要城市中都存在着不少规模庞大、人口众多，并且边界仍在不断扩展的大型“镇区”。这些地方具有鲜明的贫民窟特征，已经成为南非城市的一种典型性景观，时常出现在影视作品中。其中一些还被开发为旅游景点，吸引着具有猎奇心态的西方游客。不过南非本地人在日常生活中用“镇区"(township)—词来称呼这些城市中的底边社区，却很少使用“贫民窟"(slum或ghetto)的概念。镇区一词在英语国家普遍存在，在不同国家也有不同的语义，但通常与贫民窟并没有直接联系。在历史上，设有教堂的村镇被称为镇区;如今在美国中西部和东北部的大多数州以及加拿大的大多数省份，镇区是县或郡地方政府的下属分支;在澳大利亚，镇区指乡镇或郊区的商业中心。我国在英译“镇”这一行政级别时也使用这一英文词汇。然而，镇区这一词汇，在南非及在殖民时期曾经受南非影响的纳米比亚、津巴布韦等邻国，却与种族隔离制度紧密关联在一起。贫民窟是城市化过程中的一个国际性问题，[1]这一概念也充满了绝望的贬义[21。联合国人居署将贫民窟定义为“以恶劣的住房环境和卫生条件为特征的人口稠密的非正式城市定居点”P]，但还会涉及到社会分层、人口流动性等不同要素【41。贫民窟以及替代的“棚户区”、“边缘社区”、“非正式住宅区”等中性概念与这类社区某一层面的特征相联系，如经济状况、住房条件、产权性质以及居民的组成结构和社会地位等，折射出当地特定的历史文化背景以及政治经济结构。城市空间不仅是自然的，更是一种社会文化产物，散布在世界各地形貌不同的贫民窟正是不同社会背景的城市中形成的独特底边空间。在南非，“镇区”最终发展成为贫民窟的代名词，先后经历了几个不同阶段。
20世纪上半期南非的城市中已经存在族群分隔居住的现象。约翰内斯堡与威特沃特斯兰德的地方政府在城市周边设立了数个安置区?，黑人矿工的生活被限制在这些区域中;德班市政府为扼制城市核心区域人口增长建立了人城许可证制度，被排斥在外的黑人劳工大多居住在距离市中心7公里的卡托马诺(CatoManor)居住;开普敦当局以“防止传染病”的名义将原本分散居住的黑人强制集中到指定区域。[5>这一时期的种族隔离由各城市政府主导，因政策差异而有所不同，但也具有一些共同性：首先，在其中生活的居民以来自农村的黑人劳工及家属为主;其次，白人城市政府和市民对黑人进城生活采取排斥的态度，因此大部分在其中居住的居民并非出于自愿;第三，社区缺少基本公共的排污、供水系统，房屋也以简陋的棚屋为主，居住环境十分恶劣
最iu的隔离手段相对有限且松散。以开普敦这座重要的海上交通枢纽汇城市为例，形形色色的居民生活在这里，被形容为一座“炒鸡蛋”型的殖民城市。除白人殖民者外，也包括了黑人传统政治权威、经营海上贸易的印度或其他亚洲商人，更多的是作为底层劳动力的黑人及有色人居民。在种族隔离制度施行前，在这种分布模式下，尽管底层黑人、有色人劳工聚居区生活条件较差，但由于同处于有限的城市空间中，这些社区也能或多或少分享到一些城市基础设施建设所带来的便利[6>。随着以种族主义思想为基础的族群隔离越来越强烈地成为南非城市发展的主流，各种强制手段也被运用在城市管理与规划中。
1923年，南非联邦议会通过了《(城市区域)原住民法案》(TheNatives(UrbanAreas)of1923，简称城市法案)，规定黑人在城市不可以拥有土地所有权，并且需要居住在政府专门规划的区域中。根据这项法案，开普敦政府于1927年修建了兰加(Lan-ga，科萨语中意为“太阳”)，并采用了镇区这一称呼用来与市区(town)相区别。当时的城市管理者规划兰加镇区出于两个方面的考量：首先，白人生活区随着城市规模扩大不断向外扩张，接近了原本处在城市边缘的黑人定居点，白人中产阶级居民向市政府施加压力要求将黑人迁走;其次，黑人移民劳工源源不断进入城市，使得他们原本的定居点早已超过了承载能力，越来越多从事服务业、手工业的黑人劳工迁人市中心的族群混居区域，这种局面与城市法案相违背。与以往的黑人聚居区相比，兰加的不同之处在于经过了详细设计。市政府不仅明确规划了镇区的地理边界，还预设了整个镇区可容纳的人口数量，并据此建设了公共住房以及道路、下水道等基础设施。兰加成为了此后种族隔离制度下镇区规划的基础样本。
面对髙涨的城市化浪潮与不断进人城市谋生的有色人种移民，受种族主义与民族主义双重影响的阿非利卡知识分子与政客在20世纪40年代末期提出了一些有关城市规划的构思，他们理想中的城市居住空间应具有“族群纯洁性”，对白人以外的族群进人城市抱有排斥的态度，希望通过空间上的隔离“保证不同族群的文化不被污染”?。但这一时期南非的工业发展和城市化又大量依赖白人以外的族群作为廉价劳动力，从1946年开始，黑人已经在城市中成为了占人口比例最高的族群。171为了调节这种矛盾，种族隔离制度的设计者们提出在全国城市中统一采取族群分隔居住的措施。
40年代南非国民党上台前后通过立法手段逐步将种族隔离确立为国家的基本政策，镇区也随之制度化。40年代中期陆续颁布了包括《有色人定居地法案》(ColouredPersonsSettlementAct)在内的一系列法案，限制与剥夺了有色人、印度人和其他亚裔的土地所有权和政治权利，并将居住隔离范围扩大到了黑人以外其他非白人族群;1950年开始实行的《人口登记法案》(PopulationRegistrationAct)将全国人口划分为白人、黑人、有色人、印度人四个主要族群，并要求全部18岁以上公民进行种族身份登记;同年颁布的《族群住区法案》(GroupsAreaAct)依据身份登记结果，制定了不同族群间的居住隔离政策;1952年国会通过的《原住民法案(通行证废除与档案协调)》(TheNatives(AbolitionofPassesandCo-ordinationofDocuments)Act)名义上废除了各地旧有的通行证制度，实际上将通行管理权收到了中央政府手中，更加严格地限制不同族群在城市的流动。随着这一系列法律的颁布，城市地区的种族隔离状态正式形成：所有居民按照族群划分居住在不同的区域，除工作需要以外，任何人不能出现在不属于自己族群的区域。即使作为“一等公民”的白人在没有通行证的情况下也不能随意出人有色人种聚居区
镇区的规划°由地方自主进行又进一步转变为中央政府统一设计，到60年代已经形成了一个标准的框架。镇区被要求具备以下要素：其一，仅供白人以外的族群居住，每个镇区对应单独的族群;其二，必需与白人工作、居住的城市核心区以及白人中产阶级居住区上保持一定的距离，并以空地、绿化带进行环绕;其三，与公路或铁路相连，保证其居民前往市区、工厂或矿区工作时有便利的通勤条件;其四，新建镇区应毗邻一个现有镇区，以减少现有镇区的人口数量ra。此前南非城市中已经存在的族群隔离事实也成为了实现镇区制度化的基础，这种完全由国家层面设计的城市空间安排被迅速落实到每一个城市的规划方案之中。
随着法律和规划方案的确定，镇区建设模式正式形成。由中央政府协调的镇区发展进程进而塑造了南非城市的空间格局。通常人们将种族隔离理解为一种意识形态及一整套政治制度，但在南非城市中，以规划和建设为手段的空间实践才是将种族隔离政策转化为现实的关键，镇区正是种族隔离政府对种族构想的空间表达与社会秩序的空间化。这种城市规划方案在一定程度上缓解了种族主义者保证城市空间“族群纯洁性”诉求与大量使用廉价劳动力的矛盾，有计划地使农村劳动力向城市转移，短时间内促进了城市化。
然而，种族隔离从根本上限制了移民在城市中的生活空间和经济机会，很快这些镇区就变得拥挤不堪。作为住房、基础设施、交通、医疗等集体消费的决策者，国家或城市政府在资源配置方面的考量往往与资本投资不同，其优先权的分配决定于所代表的社会利益化种族隔离时期的南非利益群体极端族群化，政府所代表的不仅是某一阶层的利益群体，更是与之捆绑的族群。白人享有充分的政治权力，而其他族群甚至连选举权都没有。政府不愿将有限的资源用于改善非白人社区的状况，进一步放大了镇区与市区的社会、经济与物质差异。到60年代以后南非经济发展明显放缓，非白人居民愈发孤立与贫穷，城市彻底形成了一种分裂的双元结构，一端是在市中心和市郊区享受着良好生活条件的白人，另一端是在镇区中苦苦挣扎的有色人种居民°
到了70年代中期，种族隔离制度带来的负面影响愈发显著，包括镇区在内的城市居住隔离措施也产生了各种问题。首先是经济效率低下与失业现象严重，随着南非产业结构转型，市场对技术性劳动力的需求不断增长，种族隔离制度下不平等的资源分配导致非白人族群的受教育水平普遍偏低，无法满足劳动力市场的需要。镇区劳动力过剩，出现了普遍的结构性失业状况M。其次是生活条件恶化，人口的快速增长超出了镇区规划者的预期，大多数建成镇区已经拥挤不堪，政府建设的公共住房早已不能满足居住需求，各种自行搭建的非正式建筑迅速填满了镇区的每个角落。原有的公共设施也不堪重负，政府也不愿投人太多预算进行更新。失业和生活条件恶化引起了社会不稳定，一方面导致了镇区犯罪活动增加，另一方面使生活在镇区的非白人族群与白人政府政治分歧加深，抵抗运动频发。
为了扭转颓势，南非国民党政府从70年代末开始对种族隔离政策进行调整。原有的具有强烈预设性的城市规划逐渐被所谓的“
有序城镇化”的新政策所取代，其目的在于通过放松对城市化施加的限制来加速城市中非白人群体的文化变革，使其适应劳动力市场需求，为工业化输送新的劳动力[111。新政策的主要内容包括逐步取消通行证制度，放宽人口流动限制;允许镇区建立社区委员会;将镇区房屋的租赁与使用权年限延长至99年，并允许一部分黑人在城市拥有房屋所有权。但在政策调整的同时，政府仍然在规划更多的镇区以保证城市中的族群分隔状态。1984年成立的镇区建设及相关事宜调査委员会(CommissionofInquiryintoTownshipEs?tablishmentandRelatedMaters)提出了加快镇区规划与建设的建议，一批新的大型镇区在80年代末陆续建成。这些新镇区面积大大超越了以往的规划，可以容纳更多的居民，如今南非居住人口数量前三名的镇区皆是80年代以后建成的。同时这些新镇区还拥有商场、电影院等消费娱乐场所，功能也更加完善。M“有序城市化”终究只是对既有政策的修补，城市依旧延续了族群分隔的空间格局，无法解决种族隔离带来的城市问题。1986年以后，南非政府取消了农村向城市流动的限制，镇区人口爆炸式增长。“开普敦的黑人人口在1982至1992年间翻了三番……人们如潮水般漫过山区分散到开普平原”?，新建的大型镇区的人口密度很快也超过了预先的设计。此时的南非政府面对产业转型失败、国内反抗运动抬头、周边军事扩张失败、国际制裁加剧的多重困境，在财政方面捉襟见肘，无力改善镇区的生活水平，也难以加强对镇区内部的控制，只能任由问题进一步恶化。1991年南非国会通过《废除基于种族的土地措施法案》(AbolitionofRaciallyBasedLandMeasuresAct)，废止了包括《族群住区法案》在内的9项法规，标志着镇区在制度层面的终结。两年后，南非正式结束了种族隔离，在新的法律框架下，镇区获得了城市中的其他区域具有平等的地位，但此时绝大多数镇区早已沦为城市中的社会及经济“塌陷区”。
二、后种族隔离时代的镇区概念及困境
南非放弃种族隔离政策之后，尽管镇区不再是一种制度化的城市规划方案，但这一名词仍然被广泛地使用。镇区概念的延续可以分为官方话语和日常生活两个层面。
新南非政府的官方话语中保留了镇区的概念，这些种族隔离时期的城市规划产物在如今仍保留了作为城市行政区划单元的基本功能，在划分选区、分配公共资源等方面继续发挥作用，大多数镇区也保留了原有的名称。种族隔离时期的城市规划者使用不同族群的语言为镇区命名，以彰显“保护不同文化”的目的。如今仍可以从镇区的名称推测出是哪个群体在该镇区中占多数，在黑人和其他族群聚居的镇区交错分布的城市更容易观察到这一点。例如如开普敦的卡雅利沙镇(Khayelitsha)、兰加镇被设计为黑人镇区，就使用了科萨语词汇命名;位于同一座城市中的米切尔平原镇(Mitchell'sPkin)、(Retreat)等沿用了殖民地名称的镇区则是有色人聚居区。尽管现在已经没有任何法规限定某一族裔的居民只能居住在特定区域，各个镇区的主要人口仍然与种族隔离时代的规划相重合。开普敦的卡雅利沙镇米切尔平原镇分别是种族隔离时代规划的黑人镇区和有色人镇区，如今前者的居民中有98.6%为黑人，后者的居民中有90.8%为有色人?
.镇区一词也依然频频出现在官方制定的城市升级改造计划中。后种族隔离时代的南非新政府试图从社会各方面抹去旧制度的痕迹，但一座座贫民窟化的镇区正是种族隔离在城市中留下的最明显烙印。在1994至2004年间，“大量的绿皮书、白皮书被发布，法律和政策框架被制定出来，其中很多涉及到城市”，议题大多与镇区的改造升级相关，比较代表性的尝试包括重建与发展项目(TheRecon?structionandDevelopmentProgram)框架，以及2001年启动的计划为期十年的城市更新工程(UrbanRe?newalProgramme)。政府希望通过这些工程逐步改善镇区住房、公共服务和公共设施。然而，这些政府工程收效甚微，仅有很有限的镇区得到了改善，大部分仍维持着原有的面貌。
官方话语中镇区概念的延续在很大程度上出于现实的考虑。到目前为止的南非城市化进程主要是在种族隔离时期完成的，当代城市管理者不可能完全否定既有的规划，他们所做的只是在继承的基础上尽可能地剔除种族隔离元素而已。与此同时，后种族隔离时代的南非民主选举中存在“族群与选票挂钩”的现象，不同族群在投票时对特定政党有着明显的倾向性，这使得居民存在族群高度一致性的镇区成为了不同阵营的“天然票仓”。因此民主体制下南非的地方政府乃至中央政府都不会轻易将镇区打散。
当代日常生活中使用的镇区概念更为广泛，并不局限于表述种族隔离时期建成的旧镇区。在面临旧镇区升级改造困境的同时，南非城市又不断产生了新的非正式住宅区，这些社区同样处于城市社会的底层，构成了后种族隔离时代的“新镇区”。在当下南非城市语境中，非正式住宅区既包括了传统意义上非法占地形成的房屋聚落，也包括了各类由政府主导的非永久性公共住房工程。官方通常不会将1994年以后形成的非正式住宅区称为镇区，而是采用不同的术语来定义这些社区，例如TRA(Teinp〇-raryRelocationArea，临时安置区)、EHP(EmergencyHousingProgrammes，紧急房屋工程)等等。对于普通民众而言，新概念过于纷繁，会在日常表达中将这些社区一并归为“新镇区”，其中甚至不乏因工矿企业重组而失业的白人组成的棚户区，以及边境管理放宽后涌人南非的国外难民及非法移民聚居区。
人们之所以用镇区来称呼后种族隔离时代新生的非正式住宅区，是因为镇区在城市日常语境中已经成为了一个较宽泛的概念，不一定与特定的行政区划单元或地点有关，而是代表了在城市中社会和经济结构中处于弱势地位的空间类型。种族隔离结束后，城市中心的一些区域发生了人口置换的现象，原本的白人专属区域逐渐被收人较低的有色人种占领。在中产阶级眼中，这些地方和城市外围一样属于“镇区”，而原本就生活在镇区中的居民仍然会将这些地区视为“市区”。尽管不同的主体在表述上存在主观差异，镇区都被视为与城市核心区、富人与中产阶级区这一类“髙尚社区”相反的存在，或者更直白地说，镇区既是贫民窟的同义词。
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