突发公共卫生事件与政府应对研究——以1964～1965年河北副霍乱疫情防治为例
发布时间：2020-02-15
摘要本文对重大传染病疫情造成的突发公共卫生事件进行研究，以1964～1965年河北副霍乱疫情防治为个案,考察疫情概况和爆发原因，探讨政府应对疫情的措施，并对其应对疫情的效能进行客观评析，以疫情防治对当今突发公共卫生事件的启示为切入点，为今后制定防治对策提供依据。
关键词公共卫生事件疫情防治
突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。在人类历史长河中，由传染病疫情引发的公共卫生事件一直频繁发生，从未间断。如十几年前在中国大范围爆发的“非典”疫情，使人们“谈疫色变”。近年来又出现一些新发传染病，如手足口病、人猪流感、H7N9禽流感、埃博拉出血热等。重大食品安全事件和群体性不明原因疾病也经常发生。职业中毒事件更是层不出穷。本文以20世纪60年代河北的一场副霍乱疫情引发的突发公共卫生事件为例，对政府的应对措施进行客观评析，并就当前怎样有效防治各类突发公共卫生事件，建立预警、监督和管理机制展开述评。
1.1964～1965年河北副霍乱疫情
1.1疫情爆发原因
迄今为止，已经出现过八次左右世界范围的霍乱流行。前六次是流行于1817～1923年的古典霍乱。第七次爆发于1961年，被称为副霍乱流行，是由埃尔托生物型霍乱弧菌引起，发源于印度尼西亚的苏拉威西岛。“1961年传入广东省阳江市，最初仅限于广东的一些地区，到1962年蔓延至福建、浙江、江苏、上海，1964年侵入河北、山东和新疆”[2]。“两年来，副霍乱共波及到四省一市的×××个县市。这次副霍乱流行肯定是来自国外，但是，具体的传入途径尚未最后判明，由印尼归国华侨带入的可能最大，而敌人进行阴谋破坏的可能也不能完全排除”[3]。
这次疫情是由印度尼西亚传入中国。有三种途径传入河北：1.从“四省一市”(前面提及)传入。2.从国外直接传入。如“天津的港口常常停泊外轮，不少本地人有海外关系，海员通过回家探亲、邮寄食物等方式将病原带入。对登陆人员追查后，证实无这种可能发生[4]。”3.敌对分子阴谋破坏。“根据公安部门以及沿海警务人员的记录，当时并没有可疑人物和物品出现[4]。”由此分析可以得知，第一种途径是主要原因。
1.2疫情概况
新中国成立后14年(1950～1963年)，河北省没有发生过古典霍乱或埃尔托型霍乱(副霍乱)病人。1964年6月，埃尔托型霍乱传入河北省，首先在天津市形成广泛传播，后蔓延到沧州、天津、保定3个专区的黄骅、沧县、霸县、安新、静海等5县[5]。(P201)据档案记载，1964年6月28日，在天津南郊区葛沽公社小殷庄确诊第一例病人张万芳。随后仔细调查发现，在当月的2号已经出现确诊病例，地点是在天津南郊小站镇。至7月上旬，已在沧州专区、保定专区、天津专区的多个县和公社以及天津市发现副霍乱病例。截止10月19日已发现915名病人，其中17人死亡，并检验出1151名健康带菌者。本次流行140天[4]。1965年副霍乱流行区主要是天津市、黄骅县的16个公社。市区5人，郊区及农村19人[6]。“全年共确诊病人24名，带菌者18人，与1964年相比，病人下降了97.5%，带菌者下降98.6%，发病地区缩小了66%[4]。”“首例病人于6月2日确诊，名张英杰，在天津南郊区板桥农场担任放水工作[7]。”“10月20日确诊末例病人，流行了141天[6]。”
21964～1965年河北副霍乱疫情的防治
早在1962年9～11月，根据卫生部指示，河北省卫生厅派出医疗队去浙江省防治副霍乱，目的一为支援，二为学习防治经验。医疗队配合当地医疗、防疫部门工作，不单独接收病人，对当地医院收治及检疫留置的病人进行查验，深入疫区处理疫情及流行病学调查[5]。(P222)河北省首次副霍乱疫情发生后，省委、省政府领导非常重视，省卫生厅副厅长傅大为、省防疫站站长訾维廉深入指挥防治工作，广泛发动群众，连续开展了3次防治副霍乱的战役，组织几千名卫生人员到疫区及受威胁地区，协同地方卫生力量采取各项防治措施。为了坚决消灭霍乱流行，坚决保卫北京、北戴河的安全，根据省内流行发病人数较少，卫生力量较为雄厚的具体情况，当时提出了“宁严勿宽”的防治原则，收到一定的效果[5]。(P201)主要防治措施如下：
2.1加入“六省市联防委员会”，做好防疫工作。
全国防治副霍乱工作会议于1964年11月在北京召开，会议决定由北京、山西、河北、山东、河南、辽宁六省市各委派一名卫生厅(局)长共同组成联合防疫委员会，简称“六省市联防委员会”[8]。该组织在协调防疫工作、交换疫情与防治情况、相互支援、统筹解决共同关联的重大问题等方面发挥了很大作用。防疫准备工作包括组建防疫队伍、培训防治技术人员、筹备防疫物资、经费等。截止到1964年，河北省已组建起总数达2051人的防疫队伍[9]。“组织全省医务工作者深入学习‘副霍乱防治手册’，各专市还聘请技术水平较高的医务人员作专题报告及组织专题讨论会。”“省已拨款55万元，购置药品，做为防治霍乱专用[3]。”河北省夏季卫生指挥部于1964年9月举办了检验人员和疫区处理短期训练班，由各专区市县选送学员参加训练，共训练了86名学员[10]。
2.2利用已有防疫法规，完善疫情报告制度
早在1956年河北省就出台了《河北省传染病管理实施细则(草案)》。针对这次疫情，1964年7月10日，河北省防疫指挥部召开了紧急防疫会议，制定了《紧急防疫措施十八条》[11]。(P112-114)在这些法规基础上，为健全疫情报告工作，河北省卫生厅颁布了《关于“02”疫情报告工作的几项要求》[12]，并指示全省各地认真执行。
2.3做好查源灭源工作
主要包括：设立隔离病院，用于治疗病人和带菌者;为防止疫情扩散，封锁疫村和疫区;“对去年疫区和受威胁地区的患者，带菌者，密切接触者，重点人群要挨门逐户的地，一人不漏地进行检查。并加强技术指导，提高检出率，消灭隐患[11]。”(P140)
2.4开展爱国卫生运动
1964年7月，河北省爱国卫生运动委员会开展了以消灭肠道传染病为中心的群众性爱国卫生运动[5]。(P109)主要表现在食品卫生、饮水卫生和环境卫生方面。具体办法有：“严格执行河北省卫生厅、商业厅联合颁发的‘食品卫生和集市摊贩的卫生管理办法’，加强饮食行业的卫生监督，建立健全集市卫生管理组织，禁止出售不合卫生要求的冷饮、冷食、土制冰棍和腐败变质食品，把住‘病从口入’这一关[14]。”“实行饮水消毒，提倡喝开水[11]，”(P128)“清除垃圾、污物;加强粪便管理，除‘四害’”[14]。还宣传了各类传染病知识，引导和教育全民养成良好的个人卫生习惯。
2.5做好预防接种工作
1964年全省计划给148万余人注射霍乱菌苗，天津市的汉沽、塘沽两个区和秦皇岛市，沧州、唐山专区的7个沿海村庄需要进行全民注射，同时，京沪、京广铁路沿线主要城镇和水网地区的船工、渔民等重点人群也需要进行接种[14]。”1964年仅天津专区的接种人数就超过了全省计划，共注射霍乱菌苗3327235人次。1965年全省拟完成2200余万人次的预防接种[13]。其中霍乱菌苗接种完成率最高的是石家庄专区，为89.6%，完成了预防接种计划的要求[15]。
2.6加强交通检疫交通检疫
是指运输系统卫生检疫，主要包括公路、铁路、海港、航空与国境卫生几大系统的检疫。主要是利用现有检疫法规进行检疫，如1962年由卫生部、铁道部颁布的《铁路交通检疫实施方案(草案)》，为铁路检疫提供了法律依据。其他运输系统检疫均遵照《河北省交通检疫暂行规定(草案)》[16]实施。另外，在一些地段设置临时留置站，用于安置传染病人。如天津、沧县两地火车站就设置了临时留置站，以安置在火车上发现的传染病例或疑似病例[11]。(P86-87)
3政府应对效能评析
1964年夏季河北暴发了副霍乱疫情。经过1年的努力，至1965年底基本扑灭。1966年末至1973年，处于“文化大革命”期间，卫生防疫工作受到严重干扰，疫情漏报相当严重，外环境监测工作中断，全省境内未能发现副霍乱病人[5]。(P201)1965年和上一年对比，疫情流行期大致相同，但是发病人数大大减少，发病地区缩小，疫情控制取得了一定的效果。在疫情防治过程中，河北省政府通过颁布一系列相对完善的条例和法规，积累了不少防治经验和办法，成功研制出霍乱疫苗，发明了新型抗生素药物，其中口服补液疗法和中药疗法的在治疗副霍乱的临床应用中取得了明显效果。组建了防疫队伍，建立和健全了各级防疫机构。培训出一批合格的检验员和卫生员。还推动了饮水环境和卫生环境的改善。农村改水出现高潮[5]。(P177)
同时，疫情防治工作也出现了一些问题。主要表现在：第一，工作开展不平衡。第二，技术指导工作跟不上去。第三，有些干部对防治副霍乱工作重要性认识不足。有些卫生人员存在着畏难情绪[11]。(P138-139)此外在防治工作中还存在一些机构和人员的失职行为。如沧州地区东光县前屯公社假报注射人数事件，天津地区武清县医生林××乱发注射证事件[17]，卫生保健员于××隐瞒疫情不上报事件[10]，天津医学院、天津市护士学校有关人员私存副霍乱菌种等事件[18]。
尽管限于技术简陋、工作方法不当等一些原因的影响，疫情防治工作出现一些疏漏，总体来看，河北省政府对疫情的防治工作还是卓有成效的。
4疫情防治对当今突发公共卫生事件的启示
4.1建立突发公共卫生事件的预防和应急处理机制
1964~1965年河北副霍乱疫情防治缺乏日常性应急预防机制，许多条例、通知、办法都是临事性的举措，多是在疫情发生后制定的。为防控突发公共卫生事件，《国家突发事件应对法》(2007年11月1日正式实施)规定：“建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”因此，应对各种突发事件的前提是要建立一套完备的应急处理机制。
4.2完善疫情信息报告工作，促进疫情发布公开透明化
河北省应对这次副霍乱疫情时，没有完善疫情信息报告制度，疫情公布制度也欠公开透明。例如“各地提到关于副霍乱的指示，计划，通知时，不能援引全国疫情的发病地区和发病人数;使用电报和电话时，用‘02’代号替代;相关疫情的文件，都按机密文件处理，如进行阅读、邮寄和存档等;相关疫情不得公开广播、报道和文字宣传等[19]。”2004年，全国传染病与突发公共卫生事件监测信息报告系统正式启动，使疫情监测更加准确，报告也更加及时。2006年《传染病信息报告管理规范》等文件出台，促进传染病信息报告工作逐渐正规化和科学化。
4.3制定和完善卫生法制建设
河北省制订了一系列条例、法规、办法，来应对副霍乱疫情，并起到良好效果。近些年国家又出台一些传染病防治办法，如《中华人民共和国传染病防治法(修订)》(2004年12月1日实施)以及《国家突发事件应对法》(2007年11月1日实施)等。法规明确要求各级政府必须认真贯彻执行，卫生行政部门和疾病预防控制机构也要依法制定有关传染病防治工作的要求和规定，建立健全各项规章制度。
4.4重视防疫队伍的建设和专业人才的培养
建立防疫队伍，是应对疫情的必需。为了应对这次副霍乱疫情，河北省筹备了防疫队伍。为适应突发卫生事件实际需要，当前仍需建设一支训练有素的公共卫生应急反应队伍。加强疫情监测技术和分析手段，加强技术研发，提升检验设备的检测能力。传染病医院和专业医务人员和是防疫的基本力量，应当加强，特别是加强乡、镇基层传染病防治队伍建设[20]。
4.5加强疾病预防控制和传染病救治“两个体系”
建设1964年，天津市大沽区化工厂医院发生一起医疗事故，原因是把副霍乱患者误诊为肠炎，结果直接导致患者死亡[21]。看似简单的误诊，实质更深层地反映了医疗与疾控体系之间存在的相互分割、相互脱节现象。医生只管治病，不了解传染病的流行特征也缺乏防控办法，对传染病防治工作重视不够，应对突发公共卫生事件时，不能采取有效措施，不能及时施行救治，延误了最佳时机，以致不能控制和消灭传染病。因此，应切实加强预防和救治“两个体系”的建设。
4.6经济社会建设与医疗卫生事业协调发展
20世纪60年代河北的经济和卫生事业都相对落后。河北省统计局档案资料显示，1965年河北省的医疗机构数是7968个，卫生技术人员数62033人，每千人口卫生技术人员数1.52人，床位数41307张，每千人口医院床位数1.01张[22]。河北卫生事业的落后，导致应对突发副霍乱疫情时，出现不利局面。目前，我国城乡卫生资源严重失衡，80%的卫生资源集中在城市，农村基层卫生服务和资源严重不足。究其原因，是经济的快速发展造成了卫生服务覆盖水平和卫生保健支出水平之间的差距，由此导致人们的健康差距。因而，政府增加对农村卫生事业的经费投入，逐渐调整城乡卫生资源，推动卫生事业与经济建设协调发展，是当前亟待解决的问题。
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