市域土地资源建设开发适宜性评价研究——以福州市为例

发布时间：2020-01-15

　　摘要土地资源建设开发适宜性评价是土地资源承载力评价以及国土空间规划的重要基础性工作。本文以福州市为研究区域，选取耕地资源、生态红线、地形坡度、地壳稳定性等土地资源建设开发影响因素进行强制性和较强制性因子的筛选、分级，综合运用短板效应原理法、GIS空间分析方法，开展福州市土地资源建设开发适宜性评价研究，研究结果表明：全市适宜建设开发的土地面积占16.10%，主要分布于闽江、敖江、龙江等主要流域周边盆地区域和罗源湾、闽江口、福清湾、兴化湾等滨海平原区域;有条件适宜建设开发的土地面积占16.77%，零散分布于内陆低丘缓坡及沿海台地区域;不适宜建设开发的土地面积占29.78%，主要分布于西部、北部及中部地势险陡、地质灾害多发的丘陵山地区域;禁止建设开发的土地面积占37.35%，主要分布于西南部、西北部生态保育区以及沿海基干林保护区、永久基本农田保护区、河流水域等区域。

　　关键词建设开发;适宜性评价;福州市

　　1引言

　　建设开发适宜性评价是指一定技术条件下的土地资源作为城市建设用地进行利用的适宜程度，即由其他功能空间转化为城市生产、生活空间的适宜程度。随着城市化进程的加快，有限的国土空间将承载规模更大、强度更高的经济社会活动，城市建设发展与土地资源稀缺之间的矛盾日益激烈。为进一步合理布局建设用地空间，促进区域土地资源可持续利用，土地资源建设开发适宜性评价研究逐渐成为人们关注的热点问题。目前已有的建设开发适宜性评价研究主要涉及市、县、乡镇、村域、园区等多个研究尺度和平原、丘陵山区、低丘缓坡、滨水区域等多个特色地形区，评价方法及指标体系也是大相径庭[1]。如张诗逸等[2]从土地生态敏感性分析角度，选取了林地覆盖率、地形起伏度、岩土稳定性等14个指标，采用综合评价法、模糊评判法和RS/GIS相结合方法，对长沙市湘江新区建设用地适宜性进行评价，划定了区域建设用地的生态安全格局。陆张维等[3]采用主成分分析方法从栅格尺度评价了杭州市中心城区建设用地适宜性，并结合GIS技术，实现基于建设用地适宜性评价的中心城区建设用地布局优化。闫伟等[4]选取了地质灾害、坡度、坡向等7个指标，开展永安市低丘缓坡林地资源建设开发适宜性评价研究，结果表明最适宜开发建设的低丘缓坡林地主要分布于永安市中部偏北地区。喻忠磊等[5]从土地利用可持续性界定建设用地适宜性内涵，并构建了包含灾害风险、地形地貌、生态环境和区位条件等维度的适宜性评价体系，对新疆玛纳斯县建设用地适宜性分布特征进行了研究。

　　本文选取福建省省会福州市为研究区域，从当地资源禀赋条件出发，筛选对建设开发限制性程度较高的评价因子，构建适宜性评价体系，采用短板效应原理法、GIS空间分析方法，开展市域土地资源建设开发适宜性评价，确定适宜性规模与开发潜力，为全域土地资源承载力评价工作提供前期数据准备，同时也为全域国土空间规划编制、引导国土空间秩序开发等提供数据支撑与决策参考。

　　2研究区概况

　　福州市地处福建省东部沿海、闽江下游，是大陆距台湾最近的省会城市，介于北纬25°15′~26°39′、东经118°08′~120°31′之间。东临台湾海峡，西靠三明市、南平市，南邻莆田市，北接宁德市。境内低山、丘陵、台地连绵，盆谷镶嵌其间，从西部到东部依次呈现中山-低山-高丘-低丘-台地-平原的阶梯状地形。全市土地总面积118.61万hm2，农用地、建设用地、未利用地面积分别占土地总面积的80.29%、10.60%、9.11%。市域内土地资源主要呈现以下特点：一是土地资源相对紧缺，人均土地和人均耕地少。人均土地面积0.18hm2，远低于全省0.35hm2的平均水平;人均耕地面积0.03hm2，低于全省0.04hm2的平均水平。二是建设用地分布集中，主要分布在沿江、沿海地区，以中心城区及其周边经济发展水平相对较高的长乐、福清、闽侯等县(市、区)分布最广。三是滩涂面积较大，占未利用地面积的39.68%，为临港工业的发展和沿海滩涂的围垦提供了用地空间。四是山多平地少的地形条件决定了耕地后备资源十分有限。福州市作为海峡两岸交流合作中心、海上丝绸之路枢纽城市、国家历史文化名城、滨江滨海生态宜居城市，全市建设发展空间与农业生产空间高度重叠，近年来随着城乡建设用地的外延式扩张，农业生产空间受到挤占，耕地资源不断减少，耕地保护形势较为严峻。

　　3数据来源

　　本次研究收集了土地利用、生态保护、地震、地质地形等数据作为基础数据。其中，土地利用数据主要来源于国土部门提供的福州市各县域土地利用总体规划(2006-2020年)、土地利用年度变更调查成果(2016年)、耕地质量等别更新评价成果(2016年)、永久基本农田划定成果等矢量数据;生态保护红线采用福州市生态功能保护红线划定成果数据;地震数据采用福州市地震动峰值加速度分区成果;地形坡度采用福州市各县域二调坡度数据库数据;地质灾害数据采用福州市各县域地质灾害调查与区划成果。

　　4研究方法及过程

　　4.1评价单元及底图确定

　　评价单元是评价对象各种属性和数据的载体。本研究以土地资源为评价对象，以2016年度福州市各县域土地利用变更调查成果图为评价底图，以土地利用变更调查成果地类图斑作为评价的最小单元。

　　4.2评价因子选取

　　适宜性评价因子的选取是本研究的关键环节。如何从众多因素中筛选出合适的参评因子，直接关系到评价结果的科学性、准确性。梳理既有文献资料发现，土地资源建设开发适宜性评价因子主要涉及自然地理条件、生态环境因素、社会经济因素、政策制度因素、社会公众因素等方面。其中，自然地理条件包括地基承载力、地震活动情况、地面沉降与采空塌陷、地貌类型、高程、海拔、坡度、工程地质条件等;生态环境因素包括植被覆盖度、水域、湿地以及自然保护区、风景名胜区分布情况等;社会经济因素包括距城镇中心、交通主干道的距离等地理区位条件;政策制度因素包括永久基本农田、生态红线、城市开发边界“三线”管制等;社会公众因素主要指不同群体的利益诉求以及对建设开发活动的意愿、支持度。本次研究在考虑数据资料可获得性以及遵循生态保护优先等原则基础上，结合福州市当前区域发展定位和资源禀赋特征，选取了永久基本农田、生态红线、水域、一般农用地、地震动峰值加速度、坡度、突发地质灾害等7个建设开发适宜性评价因子。

　　4.3评价体系构建

　　由于各评价因子对建设开发的影响或限制程度不同，如生态红线、优质基本农田对建设开发的限制程度较高;因此将选取的评价因子进行强制性和较强制性因子的筛选，并建立适宜性评价指标体系(见表1)。

　　4.4评价因子分级

　　相同因素的不同级别对建设开发的影响程度同样存在差异，如质量等级高的耕地对建设开发的限制性强于质量等级低的耕地，突发地质灾害高易发区对建设开发的影响高于中低易发区，地形坡度25度以上区域的建设施工工程量、开发成本大于坡度25度以下区域。鉴于此，结合福州市实际情况，参考《国土资源环境承载力评价技术要求(试行)》因子分级标准，对7个建设开发适宜性评价因子进行分级(见表2)。

　　4.5评价方法

　　根据当前研究进展，采用短板效应原理法和GIS空间分析法进行福州市域土地资源建设开发适宜性评价。具体如下：

　　一是依据短板效应原理，对各评价因子各分级进行分类赋值(见表2)。其中，强限制性因子具有“一票否决”作用，直接赋值为禁止建设区;较强限制性因子，采用专家咨询法分别赋值为适宜、有条件适宜、不适宜。

　　二是在各评价因子分级赋值的基础上，利用GIS空间分析功能，将各评价因子图层进行空间叠加，划分土地资源建设开发适宜性等级，划分原则为：①落入强限制性因子范围的评价单元直接确定为禁止建设等级;②其余评价单元，若涉及的全部评价因子均为适宜，则该评价单元确定为适宜等级;若出现1个及1个以上评价因子为不适宜，则该评价单元确定为不适宜等级;其他情况均确定为有条件适宜等级。

　　经过以上步骤，最终形成“适宜、有条件适宜、不适宜、禁止”四个适宜性等级的土地资源建设开发适宜性评价结果图层。其中，适宜等级是指某块土地能够满足几乎所有建设用途的要求，基本上没有限制因素，如果存在限制因素，也都是小限制因素，采取简单的措施就可以变为建设用地;有条件适宜等级是指在开发利用上存在限制性因素，需要进行适当治理和整治才能用作建设的土地;不适宜等级是指那些存在一些重要的限制因素或是在当前社会经济发展下不适宜用作建设的土地;禁止建设等级是指有相关法律法规政策依法保护，禁止开发建设的土地[7]。

　　5结果分析

　　5.1全市土地资源建设开发适宜性分布特征

　　从全市土地资源建设开发适宜性分布(图1)来看，适宜建设开发的土地，主要分布于闽江、敖江、龙江等主要流域周边盆地区域以及罗源湾、闽江口、福清湾、兴化湾等滨海平原区域，面积合计191015.86hm2，占全市土地总面积的16.10%;有条件适宜建设开发的土地，零散分布于内陆低丘缓坡及沿海台地区域，面积合计198895.68hm2，占全市土地总面积的16.77%;不适宜建设开发的土地，主要分布于西部、北部及中部地势险陡、地质灾害多发的丘陵山地区域，面积合计353174.23hm2，占全市土地总面积的29.78%;禁止建设开发的土地，主要分布于西南部、西北部生态保育区以及沿海基干林保护区、永久基本农田保护区、河流水域等区域，面积合计443038.44hm2，占全市土地总面积的37.35%。

　　5.2各县域土地资源建设开发适宜性分布特征

　　从各县域适宜、有条件适宜建设开发面积分布来看(图2)，福清市面积最大，为97110.24hm2，占福州市适宜和有条件适宜建设开发土地总面积的24.91%;其余各县域适宜和有条件适宜建设开发面积从大到小依次为闽侯县、连江县、长乐区、罗源县、永泰县、闽清县、晋安区、马尾区、仓山区、鼓楼区、台江区。从各县域不适宜、禁止建设开发面积分布来看(图3)，永泰县面积最大，为193727.39hm2，占福州市不适宜和禁止建设开发土地总面积的24.33%;其余各县域不适宜和禁止建设开发面积从大到小依次为闽侯县、闽清县、福清市、罗源县、连江县、长乐区、晋安区、马尾区、仓山区、鼓楼区、台江区。

　　利用ArcGIS平台的空间分析功能，将适宜、有条件适宜建设开发两类空间中的现状建设用地扣除，得出各县域土地资源潜在适建规模(见表3)。其中，鼓楼区、台江区和仓山区的潜在适建区面积较小，分别为110.22hm2、76.60hm2、1372.15hm2，占各县域土地总面积的3.11%、4.48%、9.38%。这三个区位于福州中心城区，当前建设开发强度较大，均接近70%，鼓楼区、台江区甚至超过80%，可供建设开发的土地空间极为有限，未来要加快转变土地利用方式，通过发展现代服务业、总部经济、楼宇经济以及推广应用节地模式与技术，加强地上地下空间立体开发与利用，进一步提高土地利用效益和提升土地建设开发承载能力。

　　另外，从地域分布来看，受地形地貌、生态红线等因素影响，福州市西部内陆山区县(如闽清、永泰)潜在适建区面积普遍小于东部沿海县(如罗源、连江、马尾、长乐、福清)。闽清、永泰潜在适建区分别占县域土地总面积的14.37%、11.56%，而沿海各县域潜在适建区占县域土地总面积的比例均在27%以上。随着福州新区、福建自贸试验区福州片区、21世纪海上丝绸之路战略枢纽城市和生态文明先行示范区建设扎实推进，今后区域经济社会发展受人口、资源、环境等因素的约束将日益趋紧。为此，全市不同区域应从自身的主体功能定位出发，制定差异化发展战略。内陆山区县承载着全域水源涵养和生态保育功能，建设用地空间与农业生产、宜居生活空间高度重叠，随着城乡建设用地扩张，农业空间、生态空间不断受到挤占，因此未来建设开发活动过程中应统筹生活、生产和生态用地空间，加强生态管护以及耕地资源保护力度，引导建设开发活动与建设开发适宜性相匹配，逐步促进区域经济社会发展与当地资源环境承载能力相适应。沿海及城区各县域作为重点开发或优化开发区域，未来城市建设过程中必须转变以消耗资源、外延发展为主的发展模式，一方面要从严控制新增建设用地规模，提高存量建设用地供地比重。严格核定城镇新增用地，有效管控新城新区和开发区无序扩张。另一方面，要强化存量挖潜，大力推进节约和集约用地，使城市建设向内涵式方向发展。积极推进城镇低效用地改造，重点对老城区、城中村、棚户区、旧工厂、老工业区进行改造开发，调整城镇低效用地功能布局，有效兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境。鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造、“腾笼换鸟”、“退二进三”，提升土地利用水平。同时，明确闲置土地认定标准和程序，加快闲置土地处置，保障区域土地资源的可持续利用。

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