中国节能减排的环境法律问题及对策研究
发布时间：2020-01-07
摘 要: 伴随着资源能源与环境之间的问题越来越突出，雾霾、大气污染等情况严重影响了人们的生活，节能减排措施也成为社会各界及政府组织关注的重点，文章中主要分析了现阶段中国节能减排的环境法律法规现状，重点探讨了节能减排的环境法律问题，并且针对性的提出一系列的解决对策，第一，健全完善节能减排管理机构; 第二，完善相关配套法律法规; 第三，健全多元化监督机制; 第四，完善健全能源市场，大力推广能源管理企业; 第五，完善社会参与机制，大力发展民间环保组织，进而对中国节能减排工作以及推进低碳生活提供一定的借鉴意义。
关键词: 能源; 环境; 节能减排; 环境法律
前言
能源是经济增长的支柱，而中国一直以来都是能源生产和消费的大国，然而随着经济发展的不断推进，能源需求也急剧增加，媒、电、石油等能源全面紧张，全社会人均资源严重不足，同时大量能源使用、不正当排放等问题也带来了很严重环境污染，能源问题已经成为制约中国经济发展的重要问题，党的“十一五”规划中明确指出在未来五年内节能目标就是每单位 GDP 产量能耗降低 20% ，减少污染排放，十七大报告中提出“以资源环境为代价来带动经济增长是现在发展中最突出的问题”，如何形成以节约能源、并保护生态环境发展的产业模式是当前经济发展的重中之重。
1 节能减排涵义及原则
从字面上来看节能减排就是节能与减排，两者是并列的关系，相互促进，节能分为直接节能与间接节能两种，直接节能就是指在能源使用中通过提升科学技术，采用更为科技的方式来降低能源消耗，间接节能就是指通过优化产业结构，完善能源市场，例如减少高污染工业制造业的运营或者使用新能源等，同时还需要减少污染排放量，减少能源使用带来的污染问题。从本质上讲节能，减排是一项全国的经济与政治工作，是中国向世界证明有能力意愿改变环境污染的承诺，是为了让全国人民能够过上绿色健康生活的承诺。
节能减排一方面要节约能源，减少污染排放量，另一方面还需要确保经济发展不会因此受到影响，阻碍了经济发展。因此国家在执行节能减排政策的时候需要依循几项基本原则，第一原则就是节能高效，既要确保经济的发展，又需要减少能源使用与污染源的排放，能源本身是有限的，可持续发展不仅仅要满足当代人的发展需求，同时也要考虑到子孙后代的生存空间; 第二，能源可持续开发原则，能源可持续性开发不仅仅能够确保能源开发利用的稳定性，同时能够符合国家可持续发展的策略。
2 中国节能减排政策法律现状概述
2. 1 中国节能减排政策现状
《中华人民共和国经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确规定了何为节能减排，确定了相应的约束性指标，每单位 GDP 所消耗的能源降低 16% 、产生的二氧化碳排放量降低 17% 、二氧化硫降低 8% 、氮氧化合物的排放降低 10% ( 见表 1) 。
2. 2 中国节能减排环境法律现状
1998 年出台的《中华人民共和国节约能源法》，从那时起中国节能工作就已经正式纳入法制化管理与规范轨道，为节能减排提供了法律依据，同时也使得国家行政管理部门在处理企业资源高消耗、高浪费、高污染情况时候有法可依。随后为了进一步具体规范电能源使用归责，国家发改委在 2000 年颁布了《节约用电管理办法》，在迈入新纪元后，沙城暴、雾霾现象涌入人们眼前，人们开始意识到大气污染和水污染、电资源浪费一样严重影响了人们的生活品质，国家开始关注大气污染物排放，出台了《中华人民共和国大气污染防治法》，进一步控制大气污染物的排放量，还国民蓝天白云。伴随着科学技术的不断进步，为了能够鼓励企业使用清洁能源，降低污染排放，国家于 2002 年颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》，鼓励企业研发清洁技术，使用清洁资源，降低能耗，提高资源利用率。
2007 年，为了能够完善有关节能减排的法律法规体系，国家对 1998 版《节约能源法》进行了修订，相比较于 1998 年版本，2007 年新修订的《节约能源法》对法律调整范围、责任承担等条款进行了更改，同时为了能够使中国节能减排法律法规更好的实施，国家又出台了一系列的管理条例来匹配法律法规，对具体相关的实施管控进行规定，例如《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》、《循环经济法》等等[1]。
3 中国节能减排法律制度的不足
3. 1 缺乏专门的节能减排管理机构
从上述的一系列有关节能减排的法律法规来看，中国目前实行的节能减排管制制度仍然带有以往计划经济时代的特点，并不能够适应市场经济的变革。政府部门缺乏专门管理能源节能减排的部门机构，现阶段有关节能减排以中央行政部门主管为主，地方政府分管结合的模式，总的来说设定的级别相对高的领导班组承担节能减排管理协调工作，基层负责节能减排的层级又比较低，导致上级下发的指令下级很难去认真执行到位，尤其是节能减排管理与经济发展相冲突的时候，下级节能减排单位往往无法完成上级领导的安排。节能减排是一项涉及到经济发展、环境保护、社会可持续发展的工程，缺乏统一的节能减排管理部门很容易影响节能减排实施的成效[2]。
3. 2 节能减排相关配套法律体系不完善
纵观中国有关能源的法律体系，不管是《能源节约法》还是《中华人民共和国大气污染法》等，所规范的领域分别是环境资源和能源，对于一些新能源领域如石油、原子能等并没有做明确的规定，在法律体系上存在着一定的缺陷，此外，对于节能减排的具体实施控制等行政法律并没有详细规定，不利于节能减排工作的积极开展，无法统一管理控制利用能源。
现阶段中国有关节能减排等能源方面的法律法规对于能源的使用、污染物的排放量等都进行了规定与约束，然而对于能源产品的前端销售、后端服务、协议处理等方面都缺乏约束规范，关注度不够。此外有些能源法的规定与能源未来的发展方向并不相适应，也无法匹配 WTO 规则体系中的能源规则，伴随着经济和科技的发展，如《煤炭法》、《电子法》等能源法已经无法适应市场经济发展的需求了，市场急切需要更为贴合市场发展的能源法律法规，然而现阶段关于这些新能源使用、处理都存在着立法与执法上的空白漏洞，还有一些法律仅仅是对一些是非问题进行规定约束，但是对于处理、保护、恢复、补偿等后续性问题并没有明确规定，例如《矿产资源法》仅仅规定了在矿藏区不能够破坏生态环境，违法后要承担怎样的责任，但是对于具体如何对生态环境进行保护、破坏后如何进行恢复等问题并没有提到，缺乏实际操作性，使得行政工作人员在工作中没有一个规章制度可以遵循。
3. 3 缺乏合理的节能减排监督机制
中国现行有关节能减排的法律法规中，明确规定了对节能减排工作的监督方式是上级部门对下级部门考核监督，然而基于这一种监督模式下，监督方与被监督方均属于同一职能部门，隶属于同一个系统，也就意味着这种监督实际上是自我监督，没有独立第三方监管，很容易出现监守自盗的现象，完全不符合中国现代法律的精神，此外通过绩效考核的方式监督节能减排的进展，也就意味着仅仅检查节能减排的结果，而对于节能减排政策的制定、执行以及不作为行为缺乏一定的监督机制，导致了整个节能减排的监督机制存在严重的滞后性，只有当问题发生后，出现一定后果时才能够被相关部门检测到，无法预防、防范能源浪费、环境污染的现象[3]。
3. 4 能源市场供求调控制度不完善
现代经济体制下的市场经济最主要的目标就是达到供需平衡，市场上供给大于需求就会造成能源资源浪费，如果供给无法满足需求就会影响市场经济的进一步发展，中国能源市场自由化程度比较低，供需缺乏市场弹性，单独依靠市场调节无法达到供需平衡，需要依靠政府对市场经济进行宏观调控，合理管理调控能源供给，然而现阶段中国节能减排法律法规在能源需求供给方面的规定仅仅涉及电子需求方面，对其他类型能源需求供给都没有进行细致化的规定与约束[4]。
3. 5 缺乏健全的社会参与制度
节能减排是一项非常复杂的工程，不仅仅需要国家政府的管理、法律法规的约束，同时还需要全体社会人员身体力行，积极参与节能减排工作中，从小事做起，一个健全完善的节能减排法律制度需要能够指引帮助全社会积极参与节能减排，然而现阶段中国有关节能减排的法律法规中过于强调对工业节能，减少污染排放，而忽视了对社会公众节能减排工作的引导与规范。节能减排的最终目的是为了能够将有限的资源合理的利用，在不影响经济发展与环境保护的基础下使社会群众有更加美好的明天。所谓的节能减排社会参与制度就是指公众不仅能够参与到节能减排相关法律法规与政策的制定中，同时也能够对节能减排工作的实施进行监督，从自身出发，遵守节能减排相关规定，主动推进节能减排工作的进程。现如今中国法律法规中仅仅对社会公众参与节能减排法律制度中做了原则性规定，支持公众进行监督、自我管理，然而对于一些细则化的工作，参 与 的 方式、程序、内容等都没有进行规定，使得节能减排相关制度法律缺乏公众的认可与支持、监督，没有能够发挥节能减排法律法规的最大功效[5]。
4 完善中国节能减排环境法律体系
4. 1 健全节能减排管理机构
随着经济体制改革的推进，政府管理体系也应该随之发生变化，在市场经济体制环境下，政府管理机构应该能够遵循市场规律，适度地对市场经济的发展进行干预，组建专门的节能减排管理部门，设定专门的岗位对该项工作进行负责。这一项做法已经在美国、日本等国家得到了推广及认可，在美国，联邦政府和各级州政府都设定了专门的节能减排工作的管理部门，能源部和环保署一起合作，致力于环境保护角度下能源的开发、使用、排放; 在日本，其主要的节能减排工作由经济产业省主管，由其下属的能源部门，地方设定的经济工业局统一执行，投入了大量的人力财力物力进行节能减排管理工作，在不影响环境与经济发展的情况下对国家能源开发、使用、排放进行了有效的管理[6]。鉴于此，中国应该进一步完善政府管理制度，建立从中央政府到地方政府一个体系的政府管理机构，充分发挥节能部门对政府管理的辅助作用。
4. 2 完善相关配套法律法规
中国节能减排法律法规体系缺乏与时俱进，目前的一些法律法规无法适应现阶段市场经济发展的需求，例如缺乏专门针对核能、原子能等新能源的法律，使得处理这些能源使用、排放时候无法可依，应该尽快完善相关立法，增强法律的适用性，与时俱进[7]。
此外中国节能减排政策法律中有一些制度缺乏相应的法规，导致有法无规，在实际管理中形同虚设，针对这一类情况，应该尽快完善相关配套的法规，对权利、义务、责任配置等进行明确划分约束，使得节能减排能够落实到实处，例如《节能减排监督管理条例》、《能源技术进步条例》、《能源中介机构管理办法》等。
4. 3 建立多元化监督管理机制
针对中国节能减排法律法规中存在着监管不力的情况，第一，应该正确处理执法部门与监督管理部门之间的关系，将行政执法部门与监督管理部门区分开来，依照现代社会监管体系的原则与理念，进一步推进独立、专业、责任明确的监管部门建设，不断完善节能减排监督管理体系。同时对不同部门、不同行业之间的能源监管合理分工，安排专业的部门对其进行监管，形成健康、安全的经济性监管; 第二，建立全方位监管机制，不仅仅运用政府机构进行职能监管，同时也将环境保护组织、社会媒体等社会化监督机制纳入其中，通过立法的形式保证社会性监督体系的监督权利与激励机制。
4. 4 完善健全能源市场
完善健全能源市场，借鉴西方发达国家的经验，大力推进合同能源管理，能源管理企业以合同的方式对公司需求的能源进行管理，根据客户实际需求，分析客户现有的节能能力，为企业提供节能减排方案，供企业进行选择，最后与企业签订合同，企业向能源管理企业支付能源管理费用，将企业能源管理外包给第三方能源管理企业负责，由专业的人才管理专业的事。中国能源管理企业发展仍然处于起步阶段，为了能够促进进一步发展，国家立法应该对该项企业类型进行保护，从银行信贷、税费政策等多渠道支持能源管理类企业的发展。
4. 5 完善社会参与机制
节能减排工作是一项复杂的工程，是需要全社会共同努力，协力合作，要不断的完善社会参与机制，提高社会群众参与节能减排的积极性，完善信息公开机制，使社会群众能够知晓相关节能减排法律法规、执法进程等，引导人民群众进行绿色消费，节能环保从我做起，最大化的发展民间环保组织，借用人们的力量来监督节能减排政策的推进。
4. 5. 1 完善信息公开制度
节能减排相关信息向民众进行公开不仅仅保护了公民的知情权，也有利于人们群众进一步了解国家节能减排的相关政策，知晓国家执行节能减排的决心。在这种情况下，首先可以通过媒体、互联网等渠道向民众宣传节能减排的重要性，公布国家制定的节能减排相关政策、法律法规等相关信息，确保宣传的内容真实、可靠、详尽，国家政府机关和各大企业都有向社会大众公布信息的责任，并且需要将这些信息放在政府信息网站、企业网站上面，以供社会大众更加方便快捷的查询到相关信息。
4. 5. 2 大力发展民间环保组织
中国民间环保组织的发展远远没有达到发达国家的水平与规模，此外中国民间环保组织面临的政策环境与激励机制也不完善，导致了中国民间环保组织并不像国外的一些环保组织一样，能够在节能减排工作中充分发挥组织作用与功能，促进节能减排工作的推定，民间环保组织的发展有着一定的局限性，针对这一点，国家应该大力发展民间环保组织，以国家的名义制定相关的法律法规，为民间环保组织的发展保驾护航，既能够发挥其监督作用，又能够确保公民参与国家政策监督管理的权利。
5 结语
节能减排工作是一项复杂的工程，需要社会各界人士的共同协助，才能够将节能减排工作坚持到底，做到更好。为了能够更好的做好节能减排工作，文章中描述了现阶段中国节能减排环保法律问题的现状，分析了其中存在的问题，缺乏专门的节能减排管理部门、相关的配套设施不完善、缺乏合理的节能减排监督机制、能源市场供求调控机制不完善、缺乏健全的社会参与制度等，针对这些问题，结合中国节能减排具体情况，提出相关完善建议，希望这些措施能够促进中国环境保护工作的发展，还人们一个蓝天白云。
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