自然资源产权关系问题研究
发布时间：2020-01-06
摘 要：对自然资源资产的核算与管理绕不开自然资源的产权关系。自然资源产权中最基本的是所有权关系。在所有权之上派生出来的是基于委托代理关系的管理权、使用权和监督权等。根据不同的自然资源类型，使用权还可以进一步分成不同的产权关系，如农用耕地的所有权、承包权、经营权。对自然资源有效配置的前提是产权关系清晰，无论是用行政手段还是市场手段都离不开对产权关系的梳理。
关键词：自然资源 产权关系 所有权
1 引言
2013 年 11 月 12 日中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”2015 年国办发〔2015〕82 号《编制自然资源资产负债表试点方案》(以下简称《试点方案》)指出： “编制自然资源资产负债表，不涉及自然资源的产权关系和管理关系。”在《试点方案》的指导下，试点地区先后编出了能够反映各类自然资源资产存量和增量变化的《自然资源资产变动表》。由于未能涉及自然资源资产的权属及其责任关系，未能完全达到中央关于“清家底明责任”的要求。
对自然资源资产的核算与管理绕不开自然资源的产权关系。要编制出名副其实的自然资源资产负债表就要在建立自然资源资产分类核算系统的同时，建立起自然资源负债与权益的分类核算系统，两个系统“合二为一”方能实现“清家底明责任”的要求。因此，有必要系统梳理我国自然资源的产权关系。
2 我国自然资源产权关系现状
2.1 我国自然资源产权关系溯源
我国古人将肉眼所见之“天地”视为自然，地居于天之下，天是地上万物的主宰;人类生活在地面上，也受天辖制;天上是仙界，由天皇(玉皇大帝)主管;地上是人间，由天之子——皇帝或国王主管。对于依附于地而存在的自然资源，随着皇帝的权力所至，被宣示为王朝所有——“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。所有权的宣示是否有效，全在于当时当地的社会人文制度及其执行力。
以农用耕种土地为例。“夏、商”是土地国有制(井田制);“周”是天子与诸侯的“分封制”;“秦、汉” 是国有与私有并存;“三国”时期的“屯田制”和“南北朝”时期的“均田制”也属于国有;“隋、唐、五代十国、宋”时期大量国有土地私有化为大地主私有;“元、明、清”时期分为官田、屯田和民田，其实质仍是国有与私有两种所有权并行;民国时期未能落实 “平均地权”，实际上是地主和官僚买办土地所有制;新中国成立以后先是实施土地农民私有和国家所有并存，经过 20 世纪 50 年代中期合作化运动以后，土地农民私有成为农村集体所有。改革开放以来，农村集体土地在所有权基础上派生出了承包经营权，在“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”分配原则下，实现了中国农村耕地产权制度的第二次变革。党的“十八大”进一步推进了深化改革的步伐，土地承包经营权进一步拆分为土地承包权和土地经营权，在保证承包土地农户权益的同时，促进了土地经营权的流转和集中，有利于提高农作物生产的集约化、标准化和规模化，为提高资源利用效率奠定了制度基础。
我国土地资源产权关系的历史是我国自然资源产权关系的集中体现。历史上，我国自然资源产权关系存在国家所有、个人私有或国家所有与个人私有共存。中国历史上的政权更叠多数是因为土地集中，导致民生凋敝，进而引起社会动荡，摧毁原有政权的社会基础。从国家治理的宏观视角出发，其原因是对自然资源特别是土地资源的治理失效，导致原有土地资源产权关系被摧毁，而又没有建立新的适应社会发展的土地资源产权关系，最终呈现为中国的历史周期率。这对我国自然资源管理和自然资源产权关系治理具有很强的警示和借鉴意义。
2.2 我国自然资源产权关系立法现状
随着国家机构改革不断深入，我国自然资源管理体制由原来的分类、相对集中管理向全面统一管理转变。当前自然资源立法还按照自然资源分类立法。本文作者按照类型分别对土地资源、水资源、矿产资源、林木资源、草原资源、海洋资源和林地湿地资源的立法文件进行了搜集，考虑到林木、草原和湿地等资源具体产权实现形式在法律、法规方面涉及较少，主要体现在国务院部门规章上，因而纳入相应的部门规章进行分析。共搜集到现行各类自然资源法律、法规和部门规章 91 部，经梳理涉及产权关系及其实现形式的有 46 部，见表 1。
从当前自然资源产权立法来看，我国已经建立了相对完善的自然资源产权制度，但是具体单项法之间存在交叉、冲突。与自然资源产权实现形式和产权关系治理上的立法操作性略显不足。从整体上看，我国自然资源所有权明确，实现方式单一。而自然资源使用权和管理权上，涉及主体较多、关系复杂，与“形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”还有一定差距。下文将按照自然资源所有权、管理权和使用权对法定现状进行梳理。
2.3 自然资源所有权现状
现有法律法规明确确定自然资源所有权为国家所有或者集体所有。除《宪法》明确规定以外，《土地管理法》《农村土地承包法》《矿产资源法》《煤炭法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》等都明确了相应自然资源的归属。除国家所有外，集体所有的自然资源主要如下规定：
《土地管理法》规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。” 《森林法》规定“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”《草原法》规定“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”从本文掌握的法律法规来看，未找到相关“法律规定属于国家所有的农村和城市郊区土地”以及“法律规定集体所有的森林资源和草原”的法律，在相应资源的管理法律或者实施细则中应该将相应规定加以明晰，以便形成确定的法律规定。
《水法》规定“水资源属于国家所有。水资源所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体经济组织使用。”考虑到水资源属于耗竭性资源，同时赋予了农村集体经济组织水资源的管理权，本文认为这里不仅指水资源的使用权，也包括水资源的所有权。
2.4 自然资源管理权现状
自然资源管理权散见于各种法律法规中，并没有确定的管理权内容，通过梳理，发现现有管理权主要包括管理监督、监督检查、批准、审批、审查、许可、处罚、征收、规划、用途管制、统计、调查、评定、评价、水文、勘察、动态监测、建立信息系统、争议处理、保护和维护资源等权限。本文认为以上权限可以分为宏观调控权、微观管理权、信息获取权和维护执行权。具体分类见表 2。
各类权力有所不同，但不同自然资源在宏观调控和微观管理权力方面基本相同，可以尝试构建统一的自然资源管理权，清晰自然资源的管理内容，有利于加强自然资源管理监督。对于特殊类型资源无法统一的权限则可以在法律中进行单列。
从当前法律法规来看，土地资源、矿产资源、水资源和海域使用均提出了有偿使用，相对而言森林资源和草原没有明确有偿使用制度。考虑到自然资源属于全民所有，开发利用具有外部性，应该建立统一的自然资源有偿使用制度，明确不同类型、不同质量和不同区域自然资源的有偿使用标准和征收方案，纳入中央财政统一支配。
同时应建立全国统一的自然资源交易平台，考虑到自然资源全民所有，通过全国统一的自然资源平台进行审批、交易，有利于接受全国人民监督，也能够吸引更多的使用者参与竞争，提高使用权人的合理利用自然资源的积极性。
从当前法律法规来看，土地资源、草原资源和海域空间资源均提出了建立统一的信息系统，进行动态监测。所有自然资源均要求建立统计和调查制度，因此应该建立全国统一的自然资源管理信息系统，将统计和调查数据及时更新，并及时公布不涉密的自然资源信息，定期公告自然资源资产负债表，为自然资源检查和自然资源审计提供信息基础。
2.5 自然资源使用权现状
《宪法》规定国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。在各专门法律中，仅对相关违法行为进行了限制，较少提及详细的使用权内容。但不同法律中有所涉及。
对于土地资源的使用权法律规定了使用权、经营权、开发权和承包经营权。
对于矿产资源的使用权法律规定包括探矿权、采矿权、销售权。
对于水资源的使用权法律规定了调水权、取水权、用水权、经营权、排污权、通行权。
对于林木资源的使用权法律规定了承包权、种植权、养护权、收益权、采伐权。
对于草原资源的使用权法律规定了建设权、承包经营权、调剂使用权、占用权等。
对于海洋资源的使用权法律规定了维护权、使用权、捕捞权、开发权、经营权、航行权、探矿权、采矿权。
对于林地湿地等景观资源的使用权法律规定了开发权、维护权、经营权、研究权、探索权。可以看出，
对于自然资源使用权，法律仅进行了清单式列示，表明使用权人合理利用时具有的权力，并对违法行为进行约束。考虑到自然资源利用的巨大外部性，应该对自然资源合理利用进行详细界定，
对于滥采滥用自然资源行为进行清晰界定，以便对自然资源使用过程中出现的违规违法行为进行监督。
3 自然资源产权关系的治理
无论是国家治理体系还是公司治理，都不是单一主体，除了委托人和代理人之外，还涉及文化、社会、市场等主体。自然资源产权关系也不单是所有权人和使用权人的相关关系，而应该包括社会、市场等多个方面。从国家治理视域，应该形成一元主导、多方协同、交互作用的局面。下文将根据国家治理现代化的要求，应用委托代理利用，借鉴公司治理的方法，阐述自然资源的理想产权关系。
3.1 基于自然资源所有权的委托代理关系
马克思主义认为资本主义存在一个其无法克服的内在矛盾，就是生产资料的私有制和社会化大生产的矛盾。在社会主义国家实行生产资料公有制，自然资源作为生产资料实行公有制。在我国《宪法》明确规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有。城市的土地属于国家所有。可见，在我国，自然资源的所有权属于全体人民。但是全体人民作为所有人成员多而分散，无法行使自然资源所有权，因此由国家作为全体人民的受托人代为行使所有权，国家所有即全民所有。全体人民作为自然资源所有权委托人，国家作为受托人，形成国家所有的全民所有制。这是自然资源所有权上的第一层委托代理关系。
全国人民将自然资源所有权委托给国家所有。《宪法》规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。全国人民代表大会是人民行使国家权力的权力机关，可见在自然资源所有权上的第一层委托代理关系，受托人国家应该是全国人民代表大会。
在我国，同时存在集体所有者这种公有制形式，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂、农村和城市郊区的土地以及宅基地和自留地、自留山属于集体所有。在这种所有制下，自然资源所有权属于村集体所有成员，由村集体受委托行使所有权。在集体所有制下，委托代理关系相对清晰、简单，本文不再探讨，以下均以国家所有自然资源进行探讨。
全国人民代表大会作为最高国家权力机关，并不处理国家行政事务。所以全国人民代表大会作为受托人，并不参与自然资源所有权的管理中。中央人民政府——中华人民共和国国务院是最高国家行政机关，作为最高国家权力机关的执行机关，成为自然资源所有权的受托人。如《土地管理法》规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。” 《水法》规定：“水资源的所有权由国务院代表国家行使”。所以在自然资源所有权中，存在着第二层委托代理关系，即全国人民代表大会作为委托人，委托国务院作为受托人，代表国家行使所有权。
3.2 基于自然资源监管权的委托代理关系
自然资源作为生产和生活资料，人民在具有所有权的同时具有使用权。《宪法》规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
国务院行使自然资源所有权，为了保障自然资源的合理利用，在所有权上，必然派生出对自然资源的管理权。自然资源管理权是保证组织或者个人合理利用自然资源，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源，而由所有权自然派生得来的。从法理上，拥有所有权必然拥有管理权，但自然资源所有权和使用权相分离，为了保证自然资源的合理利用，维护组织和个人自然资源的合理使用权，必然需要政府进行管理和监督，因此这种管理权也是因自然资源所有权和使用权分离的必然结果。同时应该注意行使自然资源管理权，保证组织和个人自然资源的使用权，但这并非没有成本。自然资源管理权源于自然资源所有权，但服务于自然资源使用权，根据公平正义的原则，应该由受益方承担相应的成本。
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国务院作为最高国家行政机关，并不直接进行行政管理，而是统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。具体的行政管理工作，由各部委和基层行政机关承担。根据 2018 年 3 月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》组建自然资源部，作为国务院组成部门，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。可见国务院行使自然资源所有权，并因此拥有自然资源管理权。作为国务院组成部门的自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，可理解为自然资源部作为受托人，受国务院所托行使自然资源管理权。这里形成了自然资源管理权上的第一层代理关系。
