回顾与展望：一年来自然资源的主要政策与措施
发布时间：2019-12-02
2018 年是我国土地政策向自然资源政策拓展和转型的一年。根据《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部的组建标志着我国由过去以实施最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度为主要内容的国土资源管理阶段，在行政管理体制上迈进了树立和践行绿水青山就是金山银山理念、统筹山水林田湖草系统治理的自然资源管理新时代。
截至 2018 年 11 月，全国 31 个省份省级政府机构改革方案全部出台，均已完成省级自然资源部门的组建工作，实现了自然资源管理职权的上下对口和政令贯通。随着自然资源管理部门职权调整和整合工作的完成，相对单一的土地政策向综合性的自然资源政策的拓展和转型正式启动和展开。
2018年自然资源主要政策措施回顾
自然资源调查监测和确权登记工作步入新阶段，推进自然资源决策科学化水平进一步提升
此次机构改革设立的自然资源调查监测司和自然资源确权登记局将以往分散的专项调查监测和确权登记职责进行了整合，为推进我国自然资源调查监测评价和确权登记的技术和政策创新奠定了体制基础。
1. 全国第三次国土调查进展顺利
2018 年初，国务院第三次全国土地调查领导小组办公室发文明确了“三调”的主要任务，并出台实施方案对调查的形式组织、流程推进等进行明确部署。年中，为适应自然资源改革与发展的新形势， “三调”实施方案作出相应调整，明确了“三调” 全面支撑自然资源管理的新定位，加强了与林地、湿地、水、草地资源的调查衔接。截至目前，2018 年“三调”工作进展顺利，全国 31 个省(区、市)和新疆生产建设兵团均已发文部署了省级“三调” 工作，成立了领导小组及其办公室，各地积极协调安排落实经费预算，先行启动部分县级“三调”工作，为工作全面铺开积累了宝贵经验。
2. 自然资源统一确权登记试点取得显著成效
吉林等 12 个自然资源统一确权登记试点省份经过一年多的试点和探索取得了积极进展。截至 2018 年 2 月，12 个省份、32 个试点区域共划定自然资源登记单元 1191 个，确权登记总面积 18.67 万平方公里，并重点探索了国家公园、湿地、水流、探明储量矿产资源等确权登记试点。各试点地区完成了资源权属调查、登记单元划定，确权登记、数据库建设等主体工作，探索出了一套行之有效的自然资源统一确权登记工作流程、技术方法和标准规范。
出台耕地与自然生态空间特殊保护政策，促进经济发展与自然资源保护的平衡
1. 改进耕地占补平衡管理
为进一步细化和落实 2017 年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4 号)对耕地占补平衡政策体系及管理方式的改革要求，2018 年 3 月，原国土资源部发布《关于严格核定土地整治和高标准农田建设项目新增耕地的通知》，规定了新增耕地的核定范围，明确了统一新增耕地的核定条件。同期，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，要求跨省域补充耕地国家统筹要坚持耕地占补平衡以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，合理控制补充耕地国家统筹实施规模。
2. 全面实行永久基本农田特殊保护
2018 年 2 月，原国土资源部印发《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》，就全面落实永久基本农田特殊保护制度作出总体部署，提出以守住永久基本农田控制线为目标，以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，巩固划定成果，完善保护措施，提高监管水平。到 2020 年，全国永久基本农田保护面积不少于 15.46 亿亩，基本形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。
3. 加强和优化耕地保护责任目标考核
2018 年 1 月，原国土资源部会同原农业部、国 家 统 计 局 对 2005 年发布的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》进行了修订，提出了年度自查、期中检查和期末考核，定性与定量相结合的综合评价方法，改进了奖惩措施，进一步健全管控、建设、激励耕地保护新机制。
4. 开展“大棚房” 问题专项清理整治
2018 年 8 月，自然资源部、农业农村部联合部署在全国开展“大棚房”问题专项整治行动，并印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，要求对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治。重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为。
5. 加强滨海湿地保护严格管控围填海
近年来，沿海地区大规模的围填海活动，导致自然岸线锐减，滨海湿地面积大幅减少，滨海湿地保护和围填海管控的形势严峻。2018 年 7 月，国务院发布《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，明确要求坚持生态优先、绿色发展，切实转变“向海索地”的工作思路，统筹陆海国土空间开发保护，实现海洋资源严格保护、有效修复、集约利用。
完善住房与公共用地引导政策，坚持向民生领域倾斜
1. 探索居住用地多主体供应
2018 年全国国土资源工作会议提出，“要改变政府作为居住用地唯一供应者的情况，研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”沈阳、南京、杭州、合肥等 11 个城市随即展开了利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，为构建城乡统一的建设用地市场提供实践支撑。
2. 完善公共用地政策
为促进城市轨道交通规范有序发展， 2018 年 6 月，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，要求加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调，集约节约做好沿线土地、空间等统筹利用，发挥轨道交通对城市交通运输发展的支撑引导作用。
为推动殡葬改革和殡葬事业更好服务于保障和改善民生的同时，促进节约集约用地和生态文明建设，2018 年 1 月，民政部等 16 个部门联合印发《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，提出到 2020 年，实现公益性节地生态安葬设施覆盖到乡镇;逐步建立基本殡葬服务制度和节地生态安葬奖补制度;骨灰格位存放、树葬、海葬等节地生态安葬比例达到 50% 以上。
完善土地储备及存量建设用地再开发政策，严控土地金融风险，促进存量土地开发
1. 完善土地储备管理办法
为进一步规范土地储备管理，促进土地资源的高效配置和合理利用，2018 年 1 月，原国土资源部、财政部、人民银行、银监会对原《土地储备管理办法》就土地储备机构职能、业务、资金、监管等方面进行了修订。该办法特别明确了土地储备实行名录制管理，深化和健全土地储备全流程管理，推进土地储备资金管理和融资方式调整，要求构建多部门联合的监管体系。随即，财政部、原国土资源部联合印发《土地储备资金财务管理办法》，就土地储备资金来源渠道、土地储备资金使用范围等方面做了进一步规范和明确。
2. 健全建设用地“增存挂钩”机制
为破除土地资源无效低效供给，提高资源供给质量和效率，2018 年 6 月自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，提出要大力推进土地利用计划“增存挂钩”。要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。
3. 土地二级市场试点通过部级验收
2017 年 1 月原国土资源部在全国选择了北京房山等34个市县开展建设用地二级市场试点工作。 2018 年 9 月，自然资源部会同财政部、住房和城乡建设部等相关部委组成验收工作组，对土地二级市场试点进行了部级验收。验收工作组认为，34 个试点地区较好地完成了各项试点计划任务，试点地区土地二级市场的活跃程度进一步提高，一些地区的土地转让、出租、抵押交易量明显提升，有效促进了土地要素顺畅流动，提高了存量土地资源配置效率，形成了一批可推广可复制的经验做法，破解了若干政策难题，为做好顶层设计奠定了基础。
增加土地制度供给，支持乡村振兴及贫困地区脱贫
1. 强化乡村振兴的土地制度供给
2018 年 1 月，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》(即“2018年中央一号文”)，对强化乡村振兴中的土地制度供给作出了部署。一是要求夯实农业生产能力基础。全面落实永久基本农田特殊保护制度，进一步完善设施农用地政策，强化监督考核和地方政府对耕地保护的责任。二是要统筹山水林田湖草系统治理。三是要巩固和完善农村土地承包经营制度。落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长 30 年的政策。四是要盘活农村闲置土地。
2. 增减挂钩节余指标跨省域调剂
为规范开展深度贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，2018 年 3 月，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，明确“三区三州”及其他深度贫困县的城乡建设用地增减挂钩节余指标，可由国家统筹跨省域调剂使用。跨省域调剂由国家统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，实现节余指标调剂的资金区域整体平衡。
农村全域土地综合整治与生态修复工程探索实施
自然资源部的组建为加快推动土地整治向国土综合整治和生态修复的转型发展提供了体制机制保障。2018 年 6 月，自然资源部复函支持《浙江省实施全域整治助推乡村振兴战略行动计划工作方案》，并明确将加强部省联动，深入研究推进土地综合整治的政策措施，促进形成山水林田湖草“整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理”生态保护修复工作新格局。
2019年土地和自然资源政策展望
党的十九大和十九届三中全会描绘了新时代自然资源改革与发展的宏伟蓝图。展望 2019 年，自然资源管理改革与发展将在 2018 年基础上攻坚克难，在重大领域和关键环节实现标志性的重大突破，适应新时代生态文明建设要求的中国特色自然资源政策基础框架将趋于形成。
建立以统一国土空间用途管制为主线的空间规划政策体系基本框架
破除我国各类空间性规划重叠、地方规划朝令夕改，规划技术方法、标准规范、管理体制等不协变政府作为居住用地唯一供应者的情况，研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”沈阳、南京、杭州、合肥等 11 个城市随即展开了利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，为构建城乡统一的建设用地市场提供实践支撑。 2. 完善公共用地政策为促进城市轨道交通规范有序发展， 2018 年 6 月，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，要求加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调，集约节约做好沿线土地、空间等统筹利用，发挥轨道交通对城市交通运输发展的支撑引导作用。为推动殡葬改革和殡葬事业更好服务于保障和改善民生的同时，促进节约集约用地和生态文明建设，2018 年 1 月，民政部等 16 个部门联合印发《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，提出到 2020 年，实现公益性节地生态安葬设施覆盖到乡镇;逐步建立基本殡葬服务制度和节地生态安葬奖补制度;骨灰格位存放、树葬、海葬等节地生态安葬比例达到 50% 以上。完善土地储备及存量建设用地再开发政策，严控土地金融风险，促进存量土地开发 1. 完善土地储备管理办法为进一步规范土地储备管理，促进土地资源的高效配置和合理利用，2018 年 1 月，原国土资源部、财政部、人民银行、银监会对原《土地储备管理办法》就土地储备机构职能、业务、资金、监管等方面进行了修订。该办法特别明确了土地储备实行名录制管理，深化和健全土地储备全流程管理，推进土地储备资金管理和融资方式调整，要求构建多部门联合的监管体系。随即，财政部、原国土资源部联合印发《土地储备资金财务管理办法》，就土地储备资金来源渠道、土地储备资金使用范围等方面做了进一步规范和明确。 2. 健全建设用地“增存挂钩”机制为破除土地资源无效低效供给，提高资源供给质量和效率，2018 年 6 月自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，提出要大力推进土地利用计划“增存挂钩”。要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。 3. 土地二级市场试点通过部级验收 2017 年 1 月原国土资源部在全国选择了北京房山等34个市县开展建设用地二级市场试点工作。 2018 年 9 月，自然资源部会同财政部、住房和城乡建设部等相关部委组成验收工作组，对土地二级市场试点进行了部级验收。验收工作组认为，34 个试点地区较好地完成了各项试点计划任务，试点地区土地二级市场的活跃程度进一步提高，一些地区的土地转让、出租、抵押交易量明显提升，有效促进了土地要素顺畅流动，提高了存量土地资源配置效率，形成了一批可推广可复制的经验做法，破解了若干政策难题，为做好顶层设计奠定了基础。增加土地制度供给，支持乡村振兴及贫困地区脱贫 1. 强化乡村振兴的土地制度供给 2018 年 1 月，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》(即“2018年中央一号文”)，对强化乡村振兴中的土地制度供给作出了部署。一是要求夯实农业生产能力基础。全面落实永久基本农田特殊保护制度，进一步完善设施农用地政策，强化监督考核和地方政府对耕地保护的责任。二是要统筹山水林田湖草系统治理。三是要巩固和完善农村土地承包经营制度。落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长 30 年的政策。四是要盘活农村闲置土地。调、不一致的突出问题，是新时代自然资源管理改革与发展的一个重点领域，在本轮自然资源管理改革中居于龙头地位。到 2020 年，我国各地第三轮土地利用总体规划(2006 ～ 2020)实施完成。按照中央部署，编制 2021 年～ 2035 年国家、省、市县三级国土空间规划，时间紧迫、任务艰巨。2019 年必须着力探索并尽快构建起一套国土空间规划编制的政策及技术基本框架体系，为接下来全面开展三级国土空间规划编制提供政策和技术规范遵循。
直面农村土地制度改革的重大分歧及难题
2018 年末，农村土地制度改革三项试点进入全面总结阶段。改革成果的推广应用和法律修改，是 2019 年土地政策改革与发展必须面对的重大课题。当前，三项改革试点仍面临若干重大实践和理论问题。如放开集体经营性建设用地入市，尤其是如果允许增量集体建设用地入市，是否会冲击我国 “城市的土地属于国家所有”的宪法秩序?宅基地 “三权分置”改革的关键是什么、新时代农村需要什么样的住房保障制度?如何平衡土地征收与集体经营性建设用地入市两类农民群体的土地增值收益等?鉴于目前试点地区的改革实践和成果，笔者认为，集体经营性建设用地入市的力度、范围和节奏，以及土地征收制度的改革，都应当随着我国新型城镇化、乡村振兴和城乡融合发展的进展，审慎统筹推进;应推动宅基地农户资格权独立化，让其承载农民的住房保障功能，对农民住有所居实现全覆盖;应尽快建立农用地转用收益税收制度，实现土地征收与集体经营性建设用地入市两类农民群体的土地增值收益的大致平衡。
探索建立和完善各类自然资源确权登记与资产管理政策体系
自然资源确权登记和自然资源有偿使用制度是生态文明建设中的两项基础性制度。自然资源统一确权是自然资源部实现两个“统一行使”的前提和基础。随着自然资源确权登记局的设立，2019 年将在《自然资源统一确权登记办法(试行)》试点探索的基础上，加快推动自然资源统一确权登记政策和技术体系的创新和形成。应积极利用“三调” 成果，重点解决自然资源类型划分、登记单元及其编码确定、登记管辖和权利主体确定、登记簿和数据库建设等难点问题，制定自然资源统一确权登记技术指南，并在全国逐步推开实施。制定切实可行的工作计划，分阶段推进重点区域自然资源确权登记，完成对各类自然保护地的自然资源统一确权登记，并同时对大江大河、重要湿地、重点林区等具有完整生态功能的全民所有单项自然资源开展统一确权登记。
在自然资源资产有偿使用制度改革方面，可借鉴和应用国有土地有偿使用的经验和做法，加快形成中国特色自然资源产权体系，探索和丰富自然资源的多样化有偿使用方式及机制，探索自然资源产权的多样化产权形式和保护方式，满足当今社会生活对自然资源的多样化需求。落实《生态文明体制改革总体方案》要求，“到 2020 年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。”
大力推动国土空间综合整治和生态修复创新发展
全力推动国土空间综合整治和统一生态保护修复，立足多功能定位、多模式实施、多元化投入，积极推进山水林田湖草生命共同体建设;适应自然资源禀赋特点，分区域推进国土综合整治。同时，按照《自然资源科技创新发展规划纲要》的要求，加快国土空间生态修复治理技术创新，建立健全支撑“生命共同体”综合整治的科技体系。
全面构建自然资源调查监测评价体系
统一开展自然资源调查监测评价，是新时代自然资源管理改革的重要举措。2019 年自然资源调查监测工作必须抓住“三调”契机，推进现有各类自然资源调查历史数据成果的整合，修正和统一之前各部门基础数据的交叉重叠部分。在土地利用现状调查工作的基础上，构建“1+X”型自然资源调查体系;在土地利用动态遥感监测和地理国情监测的基础上，构建宏观监测、常规监测、精细监测和应急监测 4 类监测体系。加快对之前各部门自然资源调查监测的基础标准、法律规范、管理流程、信息化平台的梳理整合，建立和完善全国统一规范的各类自然资源调查监测政策和技术标准体系。
明确自然资源法治体系建设的工作思路、重点任务和推进计划
新一轮国家机构改革对自然资源管理职权进行了重大调整，彻底扭转了之前自然资源由不同部门分头管理体制下的立法现状，同时也对我国生态文明法治建设提出了更高要求，多部法律法规亟待修订和完善。2019 年自然资源法治工作的一个重心，就是要研究明确新时代自然资源法治体系建设的工作思路、重点任务以及修法和立法工作计划。在此背景下，研究制定一部自然资源基本法势在必行。自 1984 年颁布《森林法》以来，我国虽已陆续颁布施行了《土地管理法》《水法》《矿产资源法》《草原法》等多部自然资源单行法，但这些单行法律已经不能完全适应山水林田湖草 “生命共同体”建设以及自然资源开发利用保护的发展要求，需要一部基本法律从自然资源的开发、利用、保护等方面做出全面规定。同时，随着农村土地制度改革三项试点工作进入总结阶段，《土地管理法》《物权法》《担保法》等的修改迫在眉睫。启动《森林法》《水法》《矿产资源法》《草原法》《海域使用管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等单行法相关规定的修改，更是近期法治工作的重点任务。
回顾与展望：一年来自然资源的主要政策与措施相关期刊推荐：《中国土地》(月刊)创刊于1982年，由中国国土资源报社主办。土地管理专业刊物。宣传党和国家有关土地管理工作的方针、政策、法规，介绍有关土地管理的理论和科学技术成果，交流国内外土地管理的经验。有投稿需求的作者，可以直接与在线编辑联系。
