能源资源使用权的理论建构

发布时间：2019-11-29

　　摘要：能源资源使用权制度的构建有助于拓展能源资源的使用价值，筑牢能源资源开发利用的法律根基。不同于用益物权，能源资源使用权属准用益物权，具有明显的公权色彩。能源资源使用权的权源是能源资源所有权。能源资源所有权包括私法上所有权与公法上所有权双层结构。能源资源所有权经由所有权权能分离理论，派生出能源资源使用权。此外，能源资源所有权在权利创设上还须经行政许可。较之于一般财产，能源资源具有较强的公共属性。基于公共利益的考量，公法规范对能源资源使用权的行使与转让等具有较强的限制。但此种限制需要经受比例原则的审查，以保障限制的合理性与妥当性，实现公共利益与个人利益的平衡。

　　关键词：能源资源使用权;权利属性;权利创设;权利边界

　　能源资源是人类社会不断发展与进步所依赖的重要物质基础。当前，我国主要面临能源效率低下和能源结构不合理等诸多问题。这些问题的出现，归根结底是因为能源资源的市场化程度较低，市场在能源资源配置中的作用不够凸显。为此，我国《能源发展“十三五”规划》提出，要注重市场规律，强化市场对能源资源的自主配置，并将此作为我国能源市场改革的重要方向。我国在法律政策上一向对能源资源的规制相当重视，但是民法学界对能源资源的研究却较为薄弱。虽然近年来已掀起一股研究浪潮，但主要集中在能源资源所有权领域，对能源资源使用权的研究，仍停留在对各个具体类型的能源资源使用权的研究，缺乏对能源资源使用权一般理论的深入研究。能源资源使用权在国计民生中扮演着十分重要的地位，为现代社会须臾不可缺少。因此，随着能源资源稀缺性的日益凸显，在我国立法和司法上有必要对能源资源使用权予以重视。本文旨在通过对能源资源使用权一般理论的探讨，构建起能源资源使用权的具体框架，夯实能源资源使用权的理论根基。

　　一、能源资源使用权的制度价值

　　能源资源使用权，是指以对能源资源进行占有、使用与收益为内容的权利。能源资源使用权的客体是能源资源，即能为人类的生产、生活提供能量的自然状态下的有形物质与自然能量。需要注意的是，能源资源是一个动态性概念，其外延一直在不断拓展。信息、技术和相对稀缺性的变化都能把以前没有价值的物质变成宝贵的能源资源① 。在我国，能源资源使用权制度的构建具有重要价值，其不仅能够拓展能源资源的使用价值，充分彰显了能源资源的财产属性，更奠定了能源资源开发利用的法律根基。

　　“财产权的情形常因各个国家的社会制度而有所不同。”[1]在我国，根据《宪法》《物权法》和《矿产资源法》等法律规范的规定，能源资源所有权由国家排他性地享有，国家是能源资源所有权的唯一主体。由此，形成了能源资源国家所有权的单一结构。在此种单一结构下，能源资源所有权不具有融通性，无法在民事主体之间自由流转。能源资源所承载的一切利益均由国家独占享有，其他主体无法在法律上分享此种利益。这无疑极大地降低了能源资源的使用价值，使得能源资源的财产价值被掩盖起来。质言之，在能源资源国家所有权单一结构中，法律仅仅通过所有权制度确立了能源资源的归属，即侧重于调整能源资源的“静态”秩序。因而，对能源资源的开发利用主要依赖于国家，对能源资源的有效配置也全部寄希望于国家的行政指令。如此一来，国家对能源资源的开发利用将会与社会的需求脱节，必然会引发能源资源所有权与社会对能源资源需求之间的紧张关系。而通过能源资源使用权的构建，能够有效地调和这一紧张关系，使得其他民事主体能够通过合理的程序从国家手中获取对能源资源占有、使用与收益的能源资源使用权。从而形成多元化的能源资源开发利用格局，有助于建立起竞争有序的能源资源开发利用良性状态，恢复能源资源的财产属性。

　　此外，从制度目的上而言，能源资源国家所有权制度主要是为了排除能源资源私人所有，防止私人所有引发的能源资源滥用问题。因此，其并不禁止能源资源的使用价值在有效规范之内的合理流转，提升能源资源的使用效率。权利的创设仅仅是资源得以有效使用的必要条件，而并非充分条件，除此之外，资源的有效利用还需使得这种权利具有可转让性。波斯纳明确指出，“为了促进资源由较小价值用途向较大价值用途的转移，财产权在原则上应该是可以自由转让的”[2]。而在我国，因能源资源所有权不具有可融通性，无法寄希望于通过所有权的转让来实现能源资源使用价值的流转，故法律必须在能源资源所有权之上创设能源资源使用权制度。通过该权利，能够实现能源资源的使用价值与能源资源所有权相分离，并在多元化的能源资源开发利用格局中，实现能源资源的合理配置，推动能源资源的有效配置。

　　因此，能源资源使用权不仅可以促使国家以外的主体分享能源资源之上的使用价值，更能通过能源资源使用权的流转，令能源资源的使用价值在更大范围内自由配置，从而实现对能源资源开发利用的最优调整，尽可能地拓展能源资源的使用价值。质言之，相对于能源资源国家所有权，能源资源使用权的资源配置作用更为突出。通过能源资源使用权，法律可以在排除能源资源私有并确定能源资源国家所有权的前提下，建立起长期而稳定的利用能源资源的权利，使得能源资源的使用权价值得到最大程度的发挥，实现对能源资源立法从重“归属”到重“利用”的合理转变。在我国市场经济体制的背景下，市场是能源资源配置的最佳“调控者”。因此，必须转变能源资源的立法思路，使能源资源立法与市场经济的时代特征相结合。在法律上为国家以外的民事主体确立能够利用能源资源的权利，推动和保障能源资源的开发利用，进而维护整个社会的能源安全。

　　此外，任一法律制度都是由众多要素依据一定的目标组合而成的系统。能源资源使用权制度是能源资源法律系统中的基础性制度，该制度的构建不仅拓展了能源资源的使用价值，更为我国能源资源的开发利用制度奠定了牢固的法律根基。这主要体现在以下三个方面：

　　首先，通过对能源资源使用权制度的解析，明确了能源资源使用权的权利属性。权利的性质是确立法律规则的重要前提。当前，在能源资源立法中已经存在采矿权、水能资源开发利用权等多种形式的能源资源使用权。如何对这些权利进行定位，则成为后立法时代必须予以解决的重要问题。需要注意的是，无论是采能源资源国家所有，还是能源资源私人所有的国家，对能源资源开发利用的调整都离不开公权力的介入。公权力的介入，导致能源资源使用权始终在公权与私权之间徘徊，其权利的内容亦无法明确界定。通过民事权利的视角对能源资源使用权制度的解析，能够充分明确公权力在能源资源使用权中所扮演的角色，明确能源资源使用权的规范属性与法律适用的路径。

　　其次，能源资源使用权制度的构建，夯实了能源资源使用权交易制度的法律根基。当前，我国能源资源立法所遵循的目标是构建起以市场调整为基础的能源资源开发利用格局。该目标的实现，需要在市场机制的基础上，借助于能源资源使用权的交易制度来完成。须知，交易与交易安全是财产权制度的核心目标，而该目标的实现得益于法律对财产权交易规则的明确。通过对能源资源使用权制度的构建，在明确能源资源使用权特性的基础之上，能够有效地确立起能源资源使用权的交易规则，形成能源资源使用权交易的基本秩序，保证能源资源使用权的交易安全，促进能源资源使用权的自由流转。

　　最后，能源资源使用权制度的构建，强化了对能源资源的私法保护。无救济则无权利，权利与救济是一体二面的问题。在能源资源国家所有权单一结构中，因国家属于抽象的权利主体，故对能源资源的保护主要依赖于公法规范，私法规范对能源资源的保护较为欠缺。能源资源使用权作为对特定支配范围内的能源资源享有占有、使用与收益的权利，为维护权利人的合法权益，法律自然需要赋予具体的权利人相应的权利保护措施。因此，能源资源使用权制度的建立，丰富了能源资源上的权利与利益结构，强化了对能源资源的保护体系，有助于形成公法规范与私法规范相结合的能源资源法律保护体系。如此一来，必然能够在法律制度层面上形成对能源资源使用权高效利用的激励，为能源资源使用权的交易提供制度保障。

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　　二、能源资源使用权的权利属性

　　能源资源使用权是由能源资源所有权派生而来，能源资源所有权是能源资源使用权的“母权”，能源资源使用权则是能源资源所有权的“子权”。“母权”与 “子权”的关系决定了能源资源使用权必然遗传能源资源所有权上的特征。因此，欲明确能源资源使用权的性质，应先对能源资源所有权作一定解析。关于能源资源所有权的性质，法学界主要存在公权说② 、双层结构说③ 、三层结构说④ 等三种观点。笔者认为，对能源资源的法律调整，并不是私法的“专利”，能源资源立法属介于私法与公法之间的法律规范，接受私法与公法的共同调整。因此，能源资源所有权是兼具私法权能与公法权能的双层结构。简言之，能源资源所有权是私法所有权与公法所有权的结合体。

　　对于能源资源，根据客观属性的不同，可将其分为存储性能源资源与流动性能源资源。前者是指以固体、液体或气体的性质展现出来的自然物质，它们是经过千百年的演变而形成与固定下来的;后者是指水能、太阳能、风能等自然能量。传统民法将物限定在有体物的范畴之内，但现代民法对此已经有所松动，并在合理限度内突破了有体物的严格限制，将自然力等物质纳入有体物之列⑤ 。除了物必有体的要求外，在物的界定中，最为重要的是必须具有可支配性和特定性。能源资源的特定性，可通过能源资源的时间与空间二维限定来予以明确。故能源资源能否成为民法上的物，主要取决于能源资源是否具有可控制性。存储性能源资源能为人所控制，这一点容易证成，但流动性能源资源是否能为人所控制则不无疑问。笔者认为，太阳能、水能等流动性能源资源亦能为人所控制与支配。但是，流动性能源资源毕竟不同于存储性能源资源，后者为有体物，具有形体，能为人所感知，权利人可通过直接现实占有的方式控制能源资源，属“直接控制”。而对于流动性能源资源，权利人的控制主要是通过能量形式转化的方式来实现的，属“间接控制”。 “间接控制”的科学依据是能量守恒定律，即系统内的能量可以在维持总量不变的情况下，由一种形式转化为另一种形式[3]。明确了这一点，就能更轻松地理解为何流动性能源资源可以为人类所控制。此外，“所有权是法律社会里的人民从事各种活动的基础，所有权的确定并不仅仅意味着财产归属的确定，而且意味着社会治理秩序的基本稳定”[4]。通过利用私法上的所有权制度，可以有效排除国家以外的任何主体对特定能源资源的所有权主张，从而能够最大限度地维护能源资源之上的公共利益，防止将所有权赋予私人主体而引发的资源浪费。由此，私法上的所有权制度所彰显的权利排他性效力与能源资源的保护与合理利用的目标殊途同归，二者在理念上相互契合。因此，无论在规范意义还是制度理念层面上，在能源资源之上可设定私法上的能源资源所有权。

　　但需注意的是，“能源主要作为一种公共服务，其次才是作为一种商品”[5]。不同于一般的财产，能源资源作为每一社会成员生存、生活的基础与保障，本质上应当归属于全体社会成员共同所有，因而，它具有显著的公共属性。能源资源的公共属性，是指能源资源本质上是一种公共物品，即供社会成员共同享用的物品，该物品不具有独占性，而具有让每一社会成员受益和分享的正外部性[6−7]。法律上所创设的能源资源国家所有权，也必然对此进行合理回应。因此，国家不仅仅以民事主体身份享有能源资源所有权，其作为全民利益的代表，亦享有对能源资源的管理、保护等公法上的能源资源所有权[8]。总而言之，自然资源所有权并不是单纯私法意义上的所有权，其上承载着诸多公共利益。从能源资源的公共属性出发，需要作为公法主体的国家发挥积极作用，促进能源资源安全、高效的开发利用[9]。这种公法权利本身是一种限制义务，不得抛弃、让渡或随意改变内容，必须依法行使。公法上的能源资源所有权与私法上的能源资源所有权二者具有紧密的联系，共同构成了能源资源使用权的根基。

　　虽然能源资源所有权是能源资源使用权的权源，且完整意义上的能源资源所有权由公法上的所有权和私法上的所有权共同组成，但并不意味着能源资源使用权具有公权属性，相反，能源资源使用权属于私法上的权利。公权与私权属性的明确，是能源资源使用权制度得以成功构建的基本前提之一。史尚宽认为，公权是指以政府生活上之利益为内容的权力;私权则是以社会生活之利益为内容权利[10]。由此可见，二者之间的区分无关于权利的主体、权利的产生等，而在于权利的具体内容。公权所调整的是行政机关内部或行政机关与公民之间的公法关系;而私权调整的是平等民事主体之间的人身与财产法律关系。就能源资源使用权而言，从权利的内容角度来看，对能源资源的占有、使用与收益所涉及的是私主体之间的平等法律关系，属社会生活之利益，与单纯的政府生活之利益无关。因此，应将能源资源使用权归为法律上的私权。此外，从能源资源使用权的权源来看，能源资源使用权实际遵循的是“所有权—用益物权”的权利结构，由能源资源所有权经一定的程序派生而来。故更确切地说，能源资源使用权属于用益物权。我国《物权法》也将采矿权这一重要的能源资源使用权作为用益物权予以明确规定。

　　但需要着重指出的是，能源资源使用权与一般用益物权存有显著的不同。第一，不同于一般用益物权，能源资源使用权的行使具有消耗性。依据传统物权理论，所有权派生出用益物权之后，所有权的内容虽受到限制，但所有权的完整状态并不受影响，其仍为完整性权利。此外，依据所有权弹性特征，一旦所有权上设定的他物权消灭，则所有权随即回复全面支配的圆满状态[11]。但在“能源资源所有权—能源资源使用权”结构中，能源资源使用权的行使可能会导致能源资源所有权支配范围的逐渐缩小，甚至最终消灭。这突出表现在对存储性能源资源的开发利用方面。如此一来，实质上影响了能源资源所有权的完整性。第二，能源资源使用权受到公权的影响，具有公权色彩。在传统民法理论中，权利人在遵循合理行使权利的基础之上，可凭借其独断意思表示行使物权，不受外界任何主体意志的干涉。而公权的介入，导致能源资源使用权在权利的创设、权利的转让、权利的行使与消灭等方面，受到公法规范的调整，无法直接适用《物权法》关于用益物权的具体规定。基于以上两个方面的不同，不能将其简单地直接等同于民法意义上的用益物权。笔者认为，应将能源资源使用权归为准用益物权，以使之与一般的用益物权相区分。这意味着：第一，能源资源使用权在权利效力与权利属性方面与一般用益物权具有高度的相似性，但又不完全符合用益物权的所有特征;第二，在法律适用上，基于能源资源使用权与用益物权在本质属性上的相似性，在法律对能源资源使用权无特别规定之时，可以准用《物权法》关于用益物权的规定来对能源资源使用权进行必要规制。