政策企业家推动我国基础研究政策变迁的途径与策略分析

发布时间：2019-10-11

　　摘要: 基于我国基础研究政策的实践，结合典型案例，分析政策企业家推动我国基础研究政策变迁的策略和途径。研究结果表明，政策企业家通过创新政策观念、界定和建构政策问题、推动政策议程建立、评估政策执行过程和效果等途径，积极促进基础研究政策变迁。政策企业家在推进基础研究政策变迁时主要采取借助个人的优势资源、率先进行政策试点、向权力部门提交议案、直接致信政府决策层以及借助公众舆论压力等多种策略。

　　关键词: 政策企业家; 基础研究政策; 政策变迁

　　1 国内外关于政策企业家研究综述

　　“企业家”最初是一个经济学的概念。20 世纪 80 年代开始， “政策企业家”被引入公共政策研究领域，成为解释公共政策过程和政策变迁的重要概念，随之相关研究的文献大量出现。

　　国外研究者指出，政策企业家是指那些通过运用组织力量来改变现有公共资源分配方式的人[1]，他们积极参与政策过程，并广泛分布于国会、政府、利益集团和研究机构中。他们愿意投入各种资源，包括时间、精力、声誉、资金等，以期能够换取自己所偏好的未来政策[2]116 。他们可能来自接近决策者阶层的行列，也可能更多地处于决策圈的边缘[3]。他们可能是个人政策企业家，也可能是集体政策企业家[4]。政策企业家被视为解释政府再造过程和公共组织中政策变迁和政策创新的关键变量[5]。

　　国外研究认为，政策企业家在政策议程设置中发挥着重要作用。政策企业家通过确定问题、制定政策辩论的条款、建立政策界网络及联盟等方式，宣传他们的想法[6]。他们通常根据自己的认知推出新的思考方式，对政策问题进行定义，揭示问题的本质[7]; 通过媒体宣传、公开演讲或私下说服等方式，扩大自己所持政策理念的影响力并获得其他参与者的认同[8]。同时，政策企业家 “致力于政策创新”。他们介入引人注目的和与公众利益高度相关的政策议题，以实现自己所在政党的利益[9]。研究者还关注政策企业家实现政策创新的策略，包括从其他组织、个人那里获得资源和支持[10]，将政策问题和方案与民主社会的价值体系联系起来[11]，进行政策试验以消除对政策方案可行性的质疑等。政策企业家的行为受其所处的制度结构和具体环境的限制。政策企业家所处的社会环境可以解释 “为什么是某个政策企业家、某个政策企业家团队恰好成功或失败”[3]。政策企业家所处的社会环境，限制政策企业家使用信息的策略、影响他们参与政策过程门槛的高低，进而影响他们参与政策创新的政治收益[12]。

　　国内学者近些年也开始关注政策企业家的研究。有的研究者从个体参与的角度分析政策企业家在政策过程中界定重构问题、推动设立政策议程、创新传播政策观念、评估公共政策等功能 [13]。有的研究者借鉴政策企业家理论，分析广州市 Y 区政协提案的采纳率和执行率，认为该理论是关于政协提案政策化的内在行动逻辑的最佳解释[14]。有的研究者以南国市医保政策创新为例，运用政策企业家理论探讨中国地方政府政策创新的过程[15]。有的研究者则分析政 策 企 业 家 影 响 公 共 政 策 变 迁 和 创新的方法[16]，还有研究者以我国西南部某省的方先生为政策企业家代表，阐述其通过从体制内到体制外的身份转变推动当地公益金融政策创新的过程，揭示了中国语境下政策企业家促进政策创新的策略[17]。更有研究者认为，政策企业家是影响政策创新的重要主体和力量，中国的政策企业家具有 “政策首次创新的推动者 “和 “政策持续创新的主导者”的复合身份[18]。

　　综上所述，国外学者越来越关注从政策企业家视角探讨公共政策的过程，并积累了关于政策企业家的概念及其在政策议程设置、政策创新及政策变迁中发挥作用的方式等丰富的研究成果。而国内关于政策企业家研究文献十分有限，特别是从政策企业家视角对我国公共政策变迁进行研究的成果更是少见。本文将在国内外已有研究成果基础上，尝试分析政策企业家推动我国基础研究政策变迁的途径与策略，以就教于各位同仁。

　　2 政策企业家推动我国基础研究政策变迁的途径

　　综合国内外关于政策企业家研究的文献，并结合我国公共政策的实践，本研究认为，政策企业家是指那些具有较强的创新精神，乐于投入个人资源并善于利用组织资源，为解决政策问题提供方案和建议的个人或群体。他们具有较强的创新精神和社会敏感性，借助某种听证权及其在相关领域的技术专长，坚持不懈地推出自己的政策主张。从建国以来中国基础研究政策变迁的实践看，基础研究领域的政策企业家包括政府官员、人大代表或政协委员、专家学者、政府智库的研究人员或新闻工作者等。他们凭借独特的社会身份、政治地位或所掌握的专业知识，通过更新政策观念、建构政策问题、推进政策议程、评估政策效果等途径，在基础研究政策变迁过程中发挥着重要的作用。

　　2. 1 创新政策观念

　　政策变迁的前提和基础是政策观念的革新，只有在新的政策观念已经被社会公众广泛接受的基础上，新政策才能得到认可并顺利执行。

　　政策企业家所独有的创新精神和丰富的专业知识背景，使其往往对社会现状具有独特的分析和理解，容易形成创新性的政策观念。特别是政策企业家可以通过政策学习的方式不断拓宽政策思路，引进新的政策理念。20 世纪 70 年代后期，邓小平清醒地认识到，中国现有的科技水平与世界先进水平之间的差距是巨大的。因此，自 1978 年起的几年时间内，政府先后派 13 位副总理和副委员长以上的领导人率团出访 21 次，共计 51 个国家 [19]。回国后，这些领导人建议中央充分利用当前的有利条件，大量引进国外先进设备和技术，加快中国现代化建设步伐。这些出访别国的国家领导人在基础研究政策变迁过程中都担当了政策企业家的角色，促进了基础研究政策观念的伟大创新。

　　中国科学院科学基金制的实施，也是政策企业家政策学习的结果。1950 年，美国建立国家自然科学基金会支持基础研究。1951 年，德国成立科学自治组织———德意志研究联合会。1956 年澳大利亚研究联合会成立。同一时期，比利时、希腊、荷兰等国家的科学研究委员会也相继成立。20 世纪 80 年代，苏联和东欧某些社会主义国家也开始采用科学基金制[20]。基于此，1981 年，中国科学院学部委员联合写信给中央和国务院的领导同志，建议借鉴发达国家的经验，设立面向全国的中国科学院科学基金。中国科学院学部委员这一创新性的政策主张，促进了我国基础研究政策领域的观念变革，并引导我国基础研究管理体制发生重大变革。

　　2. 2 界定和建构政策问题

　　公共政策始于政策问题，界定和建构政策问题被认为是政策过程中重要且困难的一环。正如阿可夫 ( Russell L. Ackoff) 所言，成功的问题解决需要为正确的问题找到正确的解决办法，我们失败的原因更多的是由于解决错误的问题，而不是由于为正确的问题找到错误的解决办法[21]。在现实社会生活中，存在着各种各样的社会问题，由于资源的有限，政府不可能包揽所有的社会问题，只有部分问题需要政府借助政策采取行动加以解决。在基础研究领域也是如此，不是所有问题都能被公众所察觉，而政策企业家能够较早察觉到问题，并在察觉问题的基础上，对问题的性质、状况进行清晰的界定和诠释，并通过各种方式引起公众和政府决策部门的关注。特别是对于一些复杂的、具有相互关联性的陌生社会问题，政策企业家的权威解读有助于公众正确认识问题与分析问题。近些年来基础研究领域频频出现弄虚作假等不诚信的现象，这可以解释为个人的道德素质问题，而一些学者则认为这与现行的高度量化、急功近利的基础研究评价体制密切相关。 1991—2001 年，我国国家自然科学奖一等奖出现 5 年空缺，特别是 1999—2001 年出现连续 3 年空缺的现象，引发了科技界的强烈的忧虑。以李真真[22]为代表的政策企业家对此进行了深入地分析，认为这一现象客观上反映了我国科学界对评奖标准严格把控，但更反映了我国基础研究原始创新能力的薄弱。他们指出，我国基础研究原始创新能力的薄弱是政府的资源配置方式、科研管理制度以及运作方式等深层次原因造成的。通过政策企业家对问题本质的分析和讨论，基础研究政策领域经费投入不足、人才培养机制不完善、评价体制不科学等问题渐渐浮出水面，引起了政府决策部门公众的广泛关注。

　　2. 3 推动政策议程建立

　　政策议程是对政府内部官员以及与他们紧密相关的政府外部人员在任何特定时间内密切关注的问题进行编目[2]3 。政策企业家在政策建立过程中发挥最为关键的作用，是影响政策议程建立的关键主体。政策企业家运用手中掌握的权力与资源，动员一切社会力量，并耐心等待政策变迁的机会的到来，以便推出最得意的政策方案或促使人们更加关注某一特殊问题的机会[2]191 。由于政策之窗开启的时间很短暂，政策企业家必须准备就绪，一旦政策之窗打开，政策企业家必须迅速抓住时机，提出他们的建议和提案，否则就要等待下一次机会的到来。1996 年 5 月，江泽民在中国科协第五次全国代表大会上提出加强基础研究的号召。1998 年 6 月，在国家科技领导小组第三次会议上，时任国家科委主任朱丽兰同志分析当前中国经济和社会发展的形势，做《关于加强我国重点基础研究及发展高技术产业》的汇报，认为制定国家重点基础研究发展规划，有利于促进我国基础研究工作，从而提高我国科学技术的整体发展水平。会议同意，制定和实施 “国家重点基础研究发展规划”。正是朱丽兰为代表的政策企业家的积极行动，使得国家重点基础研究发展计划 ( “973”计划) 的政策议程得以迅速确立。

　　2. 4 评估政策执行过程和效果

　　一项公共政策执行期间或政策终结之后是否达成预期目标，必须对公共政策的执行情况和执行效果进行评估。尽管政府内部有政策实施和监督部门进行评估，但政策企业家更倾向于从特定的利益、知识背景、价值观念等维度评价基础研究政策，成为对政府官方评估的一种补充和完善。政策企业家通过日常或专门的业务沟通、交流等方式，获取真实的数据和信息，了解政策相关者甚至是其他政策执行者对政策实施效果的评价和建议。1982 年开始的中国科学院科学基金的建立，使得我国科技界期望设立国家自然科学基金的呼声越来越高，也引起国家科技、教育以及经济主管部门的关注和重视。 1984 年，国务院科技领导小组办公室从有关部委和中国科学院调集 177 人 ( 大部分为兼职) 组成 “科技体制改革”调查队伍，对我国基础研究现状、存在问题和体制改革方向等问题进行调查评估。11 月 29 日，基础研究和应用研究调查小组向国务院科技领导小组提交 《基础研究和应用研究管理体制改革的建议》( 以下简称 《建议》) 。 《建议》第一次正式提出: 尽快建立我国国家自然科学基金和国家自然科学基金委员会。随后，中国的基础研究发展迎来重大的变迁。近年来，很多学者对我国一些基础研究政策如 “973”计划、“985 工程”等) 的实施情况进行评估，得出相应的结论，并通过发表论文、公开演讲的方式向社会公布，引起公众和政府决策部门的重视，为基础研究政策的变迁提供了重要依据。

　　3 政策企业家推动基础研究政策变迁的策略

　　在基础研究政策变迁的过程中，政策企业家可以采取多种策略推动基础研究政策的变迁。

　　3. 1 借助个人的优势资源

　　有些政策企业家自身具有强大的影响力，甚至和政府领导人有着很好的 “私交”，这使得他们在论述政策问题时较其他人有更大的优势，他们的态度和主张在推动政策议程发展过程中起到决定性的作用。国家自然科学基金制的议程的推进就与美籍华裔科学家李政道的访华密切相关。根据 1985 年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》的精神，国务院科技领导小组决定，由国家科委和中国科学院等部门立即开展设立国家自然科学基金委员会的筹备工作。然而，在如何设立机构、何时成立、归口管理等问题上出现了分歧，加上当时正赶上国家机关精简机构，使得筹备工作进展缓慢。7 月，李政道教授应中国科学院之邀来华访问，邓小平会见了李政道夫妇。李政道说: “十年、二十年以后，即将涌现出来的科技界领袖相当多数是华人……要吸引海外将来的科技领袖能够为祖国出力，为民族争光，必须培养和发展国内的基础和应用基础科学的工作和风气……建立国家科学基金委员会，应该完全用在基础研究和应用基础研究上，它必须要有浓厚的学术风气，必须有独立性，不能属于现有的任何国务院的行政机构[23]。”邓小谈随后表示: “设立国家自然科学基金委员会，大家都赞成，不会反对，应该这样办，新生事物，搞起来再说，逐步总结经验[24]。”正是李政道的这段谈话，加速了我国国家自然科学基金委员会成立的进度，作为政策企业家的李政道教授功不可没。

　　3. 2 率先进行政策试点

　　能够运用基础研究政策试点策略的政策企业家一般是政府的智库机构或政府官员。他们通常既是基础研究政策的制定者，又是基础研究政策的执行者。他们对政策的目标、政策的效果以及政策变迁的难度比较了解。当政策变迁幅度、难度较大时，政策企业家往往在局部地区或小范围领域进行政策试点来促成政策的变迁，以取得经验，然后再全面展开。20 世纪末，面对知识经济的国际浪潮，作为政府智库的中国科学院结合自身发展实际和国际科技的发展趋势，将 《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的研究报告呈报给中共中央和江泽民总书记。江泽民总书记很快做出批示: “知识经济、创新意识对于我们 21 世纪的发展至关重要……科学院提了一些设想，又有一支队伍，我认为可以支持他们搞些试点，先走一步，真正搞出我们自己创新的体系[25]。”中国科学院很快又向国务院提交 《关于实施知识创新汇报提纲》，建议从国家层面组织实施 “知识创新工程”，为形成完整的国家创新体系的总体战略打下基础。1998 年，朱镕基总理亲自主持召开国家科教领导小组会议，审议并通过了中国科学院 《关于 “知识创新工程”试点的汇报提纲》。随后，国务院正式批准由中国科学院实施知识创新工程试点。知识创新试点的实施和全面推进，使国家创新体系在理论上实现突破，是基础研究政策向增强原始创新能力变迁的重要体现。

　　3. 3 向政府权力部门提交议案

　　为了宣传自己的政策建议，推进政策朝向自己希望的方向发展，政策企业家们通过各种方式和渠道采取行动。提交议案是我国人大代表和政协委员促进基础研究政策变迁的主要手段和策略。在我国每年定期召开的 “两会”上，人大代表和政协委员可以向会议提出建议、批评和意见、提交议案，表达本行政区域的利益诉求，并力求得到政府权威部门的关注，从而对政府的决策产生很大的影响。在 2017 年的全国 “两会”上，以中国科学院饶子和为代表的 99 位委员向大会提交了一份提案，建议重启国家重点基础研究发展计划 ( “973 计划”) 。这一提案得到了科技部的高度重视，将其列为 2017 年一号重点 提 案。两 会 结 束 后，6 月 2 日，科 技 部 举 行 “面向科技强国的基础研究”为主题的香山科学会议，邀请 60 多位专家商讨制定基础研究发展的新战略、新举措。最终，饶子和等 99 位委员向大会提交的议案，促成了 《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》政策议程的建立。

　　3. 4 直接致信政府决策层

　　一般情况下，采取向政府决策层写信的策略来促进政策变迁的多是专家、学者和智库的研究人员，他们通常被称为 “知识精英”。在我国特有政治体制下，部分政策企业家具有双重身份，他们既是学者又是人大代表或政协委员。有些专家学者因为与政府领导或官员之间非常密切的非正式关系，能够通过这些官员对政策议程施加重大影响。这些 “知识精英”都是基础研究研究领域的专业人士，他们因其自身拥有的特殊知识和职业背景，对基础研究领域问题的理解和认识比常人更深刻。他们通过对各自擅长领域的问题进行分析、调研、论证和预测，提出政策建议，并将研究所得的结论直接上书国家领导人或决策部门，直接引起他们的关注。中国科学院科学基金制的设立，即是 89 位科学院学部委员致信国家领导人，并迅速得到批示。如前所述，围绕国家自然科学基金制的设立，诺贝尔奖获得者李政道教授也致信邓小平同志，阐述成立国家自然科学基金委员会的必要性及机构设置的建议。由于其建议得到邓小平同志的首肯，极大地加速了国家自然科学基金委成立的进程，对我国基础研究管理体制的全面改革起了决定性的推动作用。

　　3. 5 借助公众舆论的压力

　　公众舆论对基础研究政策变迁的影响也不容忽视。公众舆论的表达往往通过传统的媒体或网络媒体进行。政府官员通过媒体的报道察觉到公众舆论的方向，引发对某一政策问题的重视。关于取消 “211 工程”“985 工程”的讨论正是起于网络媒体。2014 年，中南大学校长张尧学在全校科技工作会议上的讲话中对于废除 “211” “985”的问题进行了讨论，该校新闻网将其讲话录音整理成文字，经各大报纸、网络媒体持续发酵后，政府教育部门出面予以说明[26]。紧接着媒体关于 “双一流” 建设与 “985”工程、“211”工程的关系以及 “高校挖人之争”等问题进行了热烈的讨论，甚至在网络上先于官方曝出 “双一流”建设高校的名单，直到 2017 年教育部在政府网站正式公布了官方名单， “双一流” 建设计划正式启动。此外，在 2018 年 《国务院关于全面加强基 础 科 学 研 究 的 若 干 意 见》 出 台 之 前，《人民日报》 《光明日报》 《科技日报》等国内主要报纸均在显要版面报道基础研究问题。与此同时，人民网、新浪网、新华社网站等各大网站关于基础研究问题的讨论及建议的文章也越来越多，均希望政府采取行动解决基础研究问题。正是平面媒体与网络媒体的共同介入，对 《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》的出台起到了不可忽视的推动作用。

　　总之，政策企业家在中国基础研究政策变迁过程中发挥着重要的促进作用，各级政府应高度重视基础研究政策领域的政策企业家的培养，以便提高政府决策的质量。这对于新时代加强基础研究，建设科技强国意义重大。

　　政策企业家推动我国基础研究政策变迁的途径与策略分析相关期刊推荐：《科学决策》(月刊)创刊于1994年，是由国家一级学会中国社会经济系统分析研究会、国务院发展研究中心联合主办的核心刊物。