国外支持雾霾防治技术创新政策的主要做法及启示
发布时间：2019-10-10
摘要: 梳理出国外支持雾霾防治技术创新政策的主要做法和成功经验，即加大雾霾防治财政支持的力度，实施雾霾防治相关专利的快速审查通道，构建 “官”产” “学”联动机制，完善技术引进、消化政策等基础保障体系建设; 指出中国可以从构建完善的支持雾霾防治技术创新政策体系，加强雾霾防治专利申请制度建设，创建 “官、产、学、服、资”技术创新战略联盟，提高技术引进政策的使用效率，建立完善的技术转让、转化政策体系，改进雾霾防治人才政策，加强相关法律法规的修订和完善等方面来优化中国支持雾霾防治技术创新政策。
关键词: 国外雾霾防治; 技术创新政策; 主要做法及启示
近年来，京津冀地区成为了中国雾霾污染最为严重的地区，且中国雾霾污染的发生有日益严重，跨地区扩散的趋势。关于中国雾霾产生的原因、雾霾的防治对策现已成为学术界关注的热点问题。从雾霾的构成、产生的原因、解决的机制等方面，学者们进行了较为深入的研究。要想从源头上解决污染问题，减少其产生的影响，提高污染防治设备的效率，必需全面地支持技术创新，因此支持雾霾防治的技术创新政策研究显得尤为重要。
1 雾霾防治技术创新的内涵
技术创新是由一个国家的国民和社会组织、机构自主、独立进行技术方面的创新活动[1]。雾霾防治技术创新政策是指从国家层面上制定与支持雾霾预防和治理相关的原始性创新、集成创新与引进消化吸收再创新相关的政策措施。一般而言，支持技术创新的内涵主要包括 3 个方面: 首先是支持原始创新，即获得更多更有用的技术发明和科学发现而进行的创新; 其次是支持集成创新，通过多种技术成果的融合创新，培育出具有市场竞争力的产品或较为完善的产业; 最后是在广泛地支持吸收全球科学研究成果、主动引进国外先进技术的基础上，充分地引进、消化与再创新[2]。在我国，支持雾霾防治的技术创新既有一般的规律，也有其自身的特点: 一方面，雾霾现象是工业化和城市化发展的产物，由于没有纵向的历史经验，因此，从技术的层面来说，就需要技术上的创新和设备的改造; 另一方面，支持雾霾防治的技术创新具有时效性。雾霾防治技术的提高和推广关系到雾霾问题解决的效率，在消除雾霾的源头上，技术的更新和设备的改进对减少大气污染作用重大。2012 年国家发布的 《重点区域大气污染防治 “十二五”规划》以及 2013 年发布的 《大气污染防治行动计划》都提到了技术创新的重要性，并明确提出加大对雾霾防治相关技术的研发。其中 《重点区域大气污染防治 “十二五” 规划》中特别指出要进行多项重点改造工程与专利研发及技术创新。同时，我国现行制订了一系列的法律、法规、政策和方案计划等防治大气污染，解决雾霾污染问题，研究雾霾防治技术创新政策有着重要的现实意义。
2 国外支持雾霾防治技术创新政策
国外支持雾霾防治技术政策自成体系，在各国形成了特色的政策体系。本文以支持雾霾防治的技术引进、消化，知识产权，专利保护，技术的转化以及转移政策为分析框架，较为全面地分析了国外支持雾霾防治技术政策的主要做法和成功经验。主要体现在以下几个方面:
2. 1 加大雾霾防治财政支持的力度
美国将环境技术创新与政府行动联系起来[3]。 2009 年，美国政府在刺激经济的一揽子方案中拿出了 16 亿美元给能源部和 25 亿美元给国家科学基金会去资助基础研究工作。美国环境保护署针对各州颁发专项基金用以推广清洁柴油技术、促进科技创新和就业[4]。大气污染防治特别是雾霾防治研究主要由政府资助，其次是大学以及一些非盈利性组织，最后是实业部门。美国构建有一套完善的国家实验室，雇佣了约占美国总数的 20% 科学家，每年得到约占联邦政府科研总经费的 1 /3 的研发经费，雾霾防治的相关技术研究在当中占有重要的位置。对这些实验室的管理，美国采用的是委托管理，由大学、研究和企业代管，实行所有权和管理权分离的管理模式[5]。美国环保局设立空气研究基金，对那些提供有利于减少有害气体排放技术和创新工具的组织给予资金补助[6]。
环境和能源领域是日本重点扶持的技术创新领域之一。日本制定第三期 “科学技术基本计划”对这些领域作为重点的财政扶持对象，侧重推进环境和能源的基础研究，科学技术重点化战略。同时对研发单位和企业的技术创新项目直接给予财政补贴，发放能源技术开发补助金等。
欧盟的第七期科研框架计划 ( 2007—2013) 投资总额超过 500 亿欧元，其中包括环保技术的发展、新型环保和可替代能源的研究投入等。这个项目参与的机构和人员多，受惠的企业和和科研团体广泛，并获得丰硕的研究成果。欧盟已经启动了到 2050 年创造低碳经济的宏伟计划工作，通过开发新技术，将欧洲的交通运输由碳依赖转变为依靠干净职能的移动系统[7]。
希腊政府提供了一系列的财政激励措施来发展 “绿色交通”，通过减免增值税和登记税来降低成本，使消费者能够购买和使用电动汽车[8]。
2. 2 实施雾霾防治相关专利的快速审查通道
为了加快环境保护的步伐，更快地使雾霾防治相关专利能够获得运用，一些国家成立了快速审查通道项目计划如英国、澳大利亚、韩国、日本、美国等。
英国是较早面对采用 “绿色通道”积极应对气候变化的国家。2009 年，英国知识产权局启动对环境友好型技术的专利申请优先项目计划。该项目在 8 个月之内给出是否授予申请专利权的决定，如果走一般的程序需要 32 个月，比普通程序快 24 个月的时间。实施以来受理的专利申请中 1 /3 来自节能减排领域，大概只有 2% 的申请因不能显示环境效益而被撤回。
美国于 2009 年 12 月开始执行绿色科技先导计划，该项计划历经两次修改后延长至 2011 年底[9]，其目的是促进绿色技术的发展。通过加快审查程序，与环保相关的更多的发明将被赋予特殊的地位和获得更快地审查，绿色科技先导计划加快绿色技术的开发和应用。
韩国也对申请二氧化碳减排的专利实施快速审查体系。根据韩国知识产权局的数据，由于韩国在 2001—2007 年对这方面的申请增加了 44. 2% ，韩国为此修改 《专利法》。修改后的法律规定，温室气体减排以及减少环境污染的专利申请项目，将在 1 个月内审查，并于 4 个月内公布结果。而之前的是 3个月的审查期和 6 个月的审查期[10]。
2. 3 构建 “官”“产”“学”联动机制
美国在雾霾防治过程中，形成了 “官” “产” “学”的协作机制。在这个机制中，政府重点培育雾霾防治技术创新的企业、重点产业组织、研究所或者大学，形成研究、生产、消费的合作机制。同时，充分发挥政府在当中的协调作用，通过共享机制的设计来提高技术的转化率，制定宏观的政策并进行宏观管理，在企业、科研院所、高等院校、金融机构、科技中介机构、政府部门等系统主体之间构建一个完善的技术共享的协调 “联 动” 系 统。 ( 美国) 国家科学基金会在当中起到举足轻重的作用，雾霾防治相关技术的管理、治理和规制是这个基金会的职能之一，它还对相关的政策执行效果进行评估，并致力于提高政策的执行效果[11]。
Fabrizi 等[12]以欧洲国家为中心，研究指出基于市场的监管政策和欧洲绿色研究网络的共同作用对环境创新政策产生积极影响，可以提高环境监管政策的有效性，同时指出这需要企业、大学和研究中心、政府部门之间的合作来共同实现。
日本善于将分散的力量集结起来建立研究所，产业技术综合研究所就是将分散于高等院校以及科研机构的研究人员汇聚起来，建立研发实施部门和研发支援部门。东京大学与其他研究机构联合共建项目 计 划，形 成 “学”“研” 结合的技术创新机制[13]。
2. 4 完善技术引进、消化政策
美国的技术引进以及消化政策配套有完善的法律制度、操作规范以及转化流程。
日本积极引进国外的雾霾先进技术并予以消化，只要能减少与国外技术的差距或能够保持技术的领先水平，就不会拘泥于是本国或是国外的技术。针对引进的每一种新技术，日本都花较大的力量进行消化，并吸收为己有，从而提高本国的技术。具体体现在几个方面: 第一，以技术引进促进相关产业的生产效率，采用花费一定比例的资金投入到技术引进的方式实现技术的创新，可以增加日本的工业产值，同时减少对国外技术设备的进口，节约了大笔的资金。第二，引进先进的技术弥补本国的薄弱环节，进行技术革新，发展本土技术。对国外先进技术的研究与再吸收，例如日本完善了锅炉中的未燃废气的回收方法，并向西方的发达国家出口，引进低碳创新技术降低工业污染排放[14]。第三，学习引进的技术以构建强有力的技术队伍。通过布局技术人员学习国外的先进技术，培训一支能够快速学习、消化先进技术的人才，为本国的技术创新打造一支重要的技术队伍。
Morgan [15] 以 《联合国气候变化框架公约 》 ( UNFCCC) 和政府间气候变化专门委员会报告 ( IPCC) 、欧盟区域政策和国家层面的政策等为背景，指出经济增长和生态保护之间的矛盾，提出 “技术金融修复”概念能够为减缓气候变化所需要的技术革新提供资金支持，从而从根本上解决两者之间的矛盾。
2. 5 有效地制定并实施技术转移、转化政策
Fazeli 等[16]认为发达国家向发展中国家进行环境技术的转移，有利于发展中国家的经济发展和环境改善，并且指出在进行技术转移时，应将技术复杂性评估纳入技术转移机制中。美国的雾霾技术转移以及转化政策完善，构建了成熟的体系。该体系包括健全的法律法规、创新的环境、对技术的开发权属、授权、分配以及使用、机构、激励举措都做了具体的规定。1980 年美国制定了 《专利和商标法修正案》，之后又出台 《史蒂文森 - 威德勒技术创新法》。这两项法案的制定和执行为美国的技术成果转化提供了法律基础。前者规范了专利制度，把技术开发成果的所有权从政府转移到与政府签订合同或授权协议的高校、科研机构和中小企业中。后者对技术开发和转移使用的政策支持提出明确的要求[17]。该法律规定预算超过 2 000 万美元的研究室必须建立专门的技术成果办公室服务于技术转移，在预算方面规定科研机构的研发预算中不少于 0. 5% 的比例用于技术转工作，为技术转移提供了机构以及经费基础。同时，美国政府还制定了小企业创新发展法、联邦技术转移法、竞争技术转移法、美国技术卓越法、技术转移促进法、技术转移商业化法等法律对技术转移、转化做了全面的规定。
随着技术转让的概念日趋复杂，它的内涵由线性的模型转变为创新的网络模型，参与主体多样化，企业和大学一起合作的方式增加[18]。美国的大学专利技术转让活动活跃，政府制定有利于技术转让的政策，大学对自身的发明有首要选择权，学校与发明者一起分享专利的收益，对收益的使用具有灵活的可支配权，也可以选择技术转让的被许可人。为了有利于专利技术的转让，学校内建立了相关的制度与机构，对技术开发的整体预算有明文的规定，包括研发费用、奖励费用、专利费用的使用以及比例做出明确的要求，同时对技术转让的授权公司、授权时间都通过协议的方式进行。同时，美国大学的众多研究机构都在发展技术转移项目，技术转让从实验室向市场转化的过程中，大学的办事处根据需要扩建，新的组织机构也因此而建立，其中参加研发项目的企业向大学的实验室提供资金支持[19]。制度环境、国内的利益集团、政治文化也是影响技术转移的重要因素[20]。
2. 6 优化支持雾霾防治技术创新政策体系
支持雾霾防治技术创新政策体系的主要内容如表 2 所示。它可分为财政政策、税收政策、金融政策、人才政策、产业政策、专利保护、公共服务等政策。美国为了促进本国雾霾相关技术创新能力的提高，对科研机构等非营利性机构免征各种税收，对企业的研发费用也实行税收优惠。更为常用的还有投资抵免、加速折旧等税收优惠方式，推动了大气污染治理技术创新的发展进程。欧洲通过改革燃油税，取消对柴油的税收优惠待遇，并引入碳排放税，避免了相当数量的空气污染物排放[21]。
各国都非常重视雾霾防治人才队伍的建设。美国通过移民政策、留学生政策等吸引了一批高科技的人才，同时依托高校的人力资源，建设 “学研” 园区，不仅培养了人才，也吸引了很多优秀的人才。另外还配套有高薪待遇、股权激励等各种奖励制度吸纳人才。日本依靠经济手段吸引雾霾防治人才，主要通过国际的合作计划、与先进国家的双边和多边交流合作以及对人才的持续性开发等途径。韩国非常重视与国际间的合作交流，建设海外人才数据库，争取海外留学人才回国贡献，同时重视雾霾防治国际间的最新技术和创新的信息。
知识产权是保护专利和技术的重要保障。欧盟非常重视技术创新的知识产权保护，1997 年制定了《欧洲共同体专利和专利体系绿皮书》，并要求各成员国严格遵守。各成员国为配合欧盟的计划，出台了很多具体的政策举措以保证绿皮书的落实。美国建立了一整套完整的知识产权法律系统，包括美国专利法、美国商标法、美国版权法和美国反不正当竞争法，为知识产权提供了体制保证。美国对大气污染防治的专利申请范围广泛，对申请对象的限制极少，提高了国民对大气防治技术创新的积极性，最大限度地保护技术创新的利益。
2. 7 完善立法等基础保障体系
德国很早就对扶持环境技术创新产业发展给予立法上的肯定。1974 年颁布的 《减少空气污染国家方案》 《大气控制排放法》等法律鼓励企业进行大气污染防治上的创新，在政策上也给予扶持。德国的技术创新法律法规制定的也很完备，对大气的污染非常细化和具体，具有很高的操作性。
美国专利制度强调激励创新和促进技术进步，特别是在大气污染的防治上。美国在 《内部收益法典》中明确规定，在税款的缴纳方面，企业可以扣除当年的环境技术创新研发支出再计算，在偿还方面，可以在企业实现收益后分期执行。并且企业投资研发的资金越多，获得的优惠就更多。研发计划的优先领域，一般取决于他们所在机构的重要性和任务的重要程度。美国管理和预算办公室在负责起草预算时，会优先考虑气候变化的领域，在预算中拿出一部分专门用于大气污染的防治。
日本进行三大方面的的技术创新保障: 第一，整个社会观念的创新。雾霾防治需要整个社会和公众的支持，唤起国民的防治观念可以改变他们的生活方式，达到全民雾霾防治的目的。第二，利用经济激励制度与手段创新，日本在经历 20 世纪 70 年代的石油危机之后再大力推行技术的开发和创新，积累了丰富的节能减排的经验。第三，政府管理模式的创新。日本制定了中长期技术创新的防治战略以及具有可操作性的技术创新的实施计划，使战略得以落实[22]。
3 国外支持雾霾防治技术创新政策对我国的启示
3. 1 构建完善的支持雾霾防治技术创新政策体系
单一的政策很难获得良好的政策效果，政策的组合更能激发整个社会的雾霾技术创新动力。政府的财政支持、税收优惠政策和金融政策是能够促进雾霾防治技术创新产业的发展。人才政策是技术创新的重要因素，是企业技术创新的内在生产力，而知识产权政策能够保护创新成果，激发企业追逐经济利润，是企业研发的动力。由此可见，运行良好的政策体系才能达到雾霾防治的目的。具体来说可以从以下几个方面来完善的雾霾防治技术创新政策体系。
3. 1. 1 全面推进雾霾防治财政扶持政策
全面推进财政扶持政策，一是要扶持企业进行技术创新的研发和技术创新; 二是要推进雾霾防治设施的投资、建设和运行的民营化，对能源进行合同管理，完善雾霾防治相关的扶持政策; 三是要对政府绿色采购进行支持。政府的绿色采购一方面能够引领社会的消费方向，一方面能够减少企业的市场压力。因此，政府应该鼓励购买技术创新企业的减排设备，推进新技术的应用，指导社会向健康的绿色环保消费理念发展。
3. 1. 2 加大雾霾防治税收优惠政策的力度
加大税收优惠政策的力度，一是要对雾霾防治技术创新和技术改造方面，对开发节能减排新技术、研发新产品、创新工艺的企业给予研发费用的奖励，在税收上给予优惠支持; 二是要改革脱销电价政策。为了鼓励企业使用新技术进行除尘设施改造，根据脱硝成本，结合调整销售电价，完善脱硝电价政策，对采用了新技术的企业给予价格上的优惠，同时执行梯段式电价政策。
3. 1. 3 加强多主体供给的雾霾防治金融政策
加强多主体供给的雾霾防治金融激励政策，一是要进一步拓宽雾霾防治的融资渠道，加大对大气污染的融资渠道建设，着力引进民营资本和外资; 二是要完善雾霾防治当中的信贷和证券政策，严格审查和限制污染企业贷款和上市融资。推进雾霾防治技术创新企业的上市，引入更多社会资本到技术创新中来，激励企业推陈出新，加快技术推向市场化，运用到实践中的过程; 三是要加强排污权制度的推广运用，在大气排污的市场交易上，推进排污权的有偿使用，加大交易试点的力度和推广; 四是要设立雾霾防治技术创新专项资金。
3. 1. 4 改进雾霾防治知识产权政策
目前我国知识产权保护意识薄弱，雾霾防治相关领域也不例外。一是政府应该发挥对雾霾防治相关知识产权建设的主导作用，改进知识产权的战略管理，积极推进雾霾防治相关知识产权的机制改革，把企业作为技术创新的主体，并围绕企业的主体地位改革机制，强化其对技术创新的知识产权保护作用; 二是要加大对知识产权的宣传活动。专利管理部门定时定期举办知识产权的系列活动，展示知识产权在雾霾防治所取得的成绩，宣传知识产权战略，宣传知识产权知识; 三是要加强人才的培养。培养一批懂技术、懂管理、懂法律的复合型人才为企业决策，在雾霾防治相关的技术部门中加强知识产权人员的培训，同时重视对科技人员知识产权的培训; 四是要健全雾霾防治知识产权的体系，加强执法力度。修订 《专利法》中不和适应的条款，完善司法和行政执法的程序，强化执法手段。
3. 1. 5 优化雾霾防治人才政策
雾霾防治专业人才的队伍建设要从雾霾防治高端人才战略、雾霾防治人力资源配置战略、雾霾防治人力资源开发战略以及雾霾防治的人才培养、引进及激励机制。制定雾霾防治高端人才战略。制定雾霾防治人才的中长期、短期规划，对雾霾防治人才的发展有总体方案，对雾霾人才的培养、引进和激励有一整套机制。坚持把提高技术创新能力作为核心，造就一批走在科技前沿的雾霾防治人才; 合理配置与开发雾霾防治人力资源。
一是要培养一批了解雾霾产生机理、具有战略眼光和国际视野的雾霾防治人才和技术队伍。二是要通过项目带动、联合培养、出国培训等方式，提高这些领域人才的总体技术水平和管理水平。三是要制定有关雾霾防治的学科与专业建设，根据雾霾人才的供需调整学生的培养方案和教学计划，培养既有雾霾机理研究、雾霾检测、雾霾防治相关技术知识的综合性人才; 完善霾防治人才技术创新激励机制。一是要注重科技创新，组织防治人员深入学习 “技术创新与技术创新能力”等国内外技术创新理论和技术，增强技术创新能力和研发能力; 二是要制定 “差异化”政策，激励雾霾防治技术创新人才的能力建设，在工资、福利、津贴、奖金、住房等方面对有技术创新贡献的人才给予优厚待遇; 三是要建立奖励激励制度，按照技术创新能力的大小进行等级化激励，并予以精神鼓励; 四是要建立企业技术创新专项人才资金。对在雾霾防治的相关产品、技术创新、工艺改进和设备更新的创新人员给予一定的奖励激励，造就一批实用的创新人才。
国外支持雾霾防治技术创新政策的主要做法及启示相关论文期刊推荐：《环境污染与防治》(月刊)创刊于1979年，由浙江省环境保护科学设计研究院主佃。获奖情况：全国自然科学类核心期刊;2000年获第一届全国环境类期刊评比一等奖;1997-1998年度优秀期刊二等奖。
