新形势下征地类政务信息公开的困境与对策

发布时间：2019-09-10

　　摘 要：以征地类政务信息为研究对象，对依申请公开情况进行深入分析，为完善信息公开工作提供建议。采用文献归纳法、统计分析法和实证分析与规范分析相结合的方法进行研究，发现群体性申请事件不断涌现，信息公开难度加大。研究认为应加强信息公开机制研究、强化政府信息公开应对能力、推进信息公开电子化，以期信息公开工作更加完善。

　　关键词：信息公开;申请;征地

　　近年来，政府不断加大政务公开工作力度，出台一系列文件，完善信息公开工作，保障了公众的知情权、参 与 权、表达权和监督权。2016年4月，国 办 出 台 了《国务院办公厅关于印发2016年政务公开工作要点的通知》，要求推进政府投资的重大建设项目信息公开，围绕铁路、国家高速公路、水利、市政等基础设施，做好审批、核准、备案、实施等信息的公开;同年11月，国办制定了《﹤关于全面推进政务公开工作的意见﹥实施细则》，表明要进一步促进政务信息公开，从推进政务公开工作入手，不断加强国家治理能力，提高政府公信力和执行力。2017年5月，国办发布了《国务院办公厅关于印发开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案的通知》，强调承担试点任务的省(区、市)人民政府，要重点做好梳理政务公开事项、编制政务公开事项标准、规范政务公开工作流程以及完善政务公开方式。

　　随着信息公开工作的逐渐推进，我国各界法律、社会工作学者对政府信息公开工作开展了一些研究。巩婧[1]从政府信息公开制度的概述开始，系统阐述了政府信息公开制度的概念、范围、方式和意义。应松年，陈天本[2]阐述了政府信息公开法律制度准则、实用机关、公开和豁免公开的范畴、公开的形式和程序等各项具体法律制度。江必新，李广宇[3]以行政诉讼出现的问题为切入点，对政府信息公开展开了深入研究，对合法权益及利害关系等提出了新的理解。冯兆辉[4]从知情权的基本概念入手，有条理地阐明了在政府危机管理中政府信息公开的作用、公开内容及公开渠道。朱友刚[5]从政府信息公开的理论、作用和价值取向方面进行了阐述，探讨服务型政府与政府信息公开的相互关系，摸索通过政府信息公开推动服务型政府建设的途径。针对申请征地类信息不明确问题，刘志强[6]提到土地征收公告中明确了土地征收的批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积等相关内容。黄思铭[7]从政府信息公开条例的内容、原理着手，介绍了其立法背景、适用范围，阐明了政府信息公开的救济和监督等方面。苏苗罕[8]根据《政府信息公开条例》实施以来取得的成效，以及存在的问题，对其进行了详细的解读。吕艳滨[9]基于政府透明度测评，就我国政府信息公开的现状和立法进程进行整理，对《政府信息公开条例》进行了详细分析。张倩[10]从立法制度和制度施行方面，详细的分析了我国政府信息公开存在的问题，结合国外政府信息公开制度的总体发展，提出了立足我国国情的对策。一些学者[11-12]选择我国政府信息公开的现状为研究对象，通过对典型案例的分析，得出产生问题的原因，并提出了一些建议。朱晓峰等人[13]通过对微政务信息公开行为演化稳定状态仿真与演化稳定趋势的影响因素仿真，建议应注重上下级政府行为影响因素的调节，及上级政府的监督与督导。

　　进入21世纪以来，全球范围内政府信息公开建设得到了快速发展。与国内研究不同，国外并没有征地类政务信息公开相对应的概念。针对美国目前的政府信息公开，虽然奥巴马的信息公开效率较高，但政府没有像广泛宣称的那样，对国家安全和执法豁免，而是内部讨论了对政府透明度和相关问题的影响[14-15]。ElizabethShepherd[16]讨论了英国信息公开法对公共当局的影响，特别是记录管理的影响，在文章最后反映了获得信息和公开政府数据之间的关系。RichardAldrich[17]系统地分析了战后政府对秘密服务历史的政策，侧重于保守秘密的问题，政府力图解决公众对发布信息的压力，阐述了当局如何在掩盖最重要的战时活动。KeiranHardy，AlanaMaurushat[18]考虑了将政府数据作为公开数据发布的好处和风险，并指出了澳大利亚政府在将数据发布到公共领域时所面临的挑战。澳大利亚政府的目标是向公众发布更多的数据。然而，由于隐私法的要求以及公共服务文化尚未完全接受数据公开，这项任务很难完成。Cherri-ANNBeckles[19]从档案管理人的角度，探讨西印度群岛的历史过去是否与该地区信息的缓慢颁布有某种关系，以及适当的记录保存如何能够提高信息执行的成功率。审查了牙买加信息公开的经验，以确定这可被视为该区域其他领土提供获得信息，以改善整个西印度社会的有效模式。

　　通过上述研究发现，目前各位专家学者都侧重于法律层面的研究，针对征地类信息依申请公开情况的数据统计分析几乎没有。现实中，信息公开作为一种具体的行政行为，在一系列文件出台的背景下，信息公开已经得到了政府的高度重视，因此完善信息公开工作迫在眉睫。

　　一 数据来源和研究方法

　　由于协助部信息公开工作，获取了征地类信息公开的第一手资料和统计数据，保证了数据的真实性和科学性。本文是通过搜集，整理，分析政务信息公开相关文献，对政府信息公开制度有了基本的理解认知，然后有所启迪。从所要研究问题的现状开始，对政府信息公开形成了宏观的把控，对申请类型、办理时限答复内容等进行统计分析，然后阐述当前政府信息公开申请上升的原因及存在的问题，最后根据实际情况提出应对之策。

　　二 征地类信息依申请公开现状

　　2016年，共收到政府信息公开申请1045件，申请数量同比增长16.5%。前三年申请数量变化较为平稳，维持 在1000件 左 右，总体上处于高位。2017年共受理政府信息公开申请2205件，同比增长111%，大幅增加。从申请方式看，信函申请1716件，占总数的77.8%;当面申请249件，占总数的11.3%;电子邮件申请240件，占总数的10.9%。申请类别涉及土地、矿产、财政资金等，其中征地信息占全部申请总数的66%，仍为部信息公开工作的重点和难点。

　　从申请内容所涉及的行政区域来看，基本覆盖全国各个省份。2017年申请涉及到的省份中，四川省的信息公开申请数量最多。多次发生有组织的群体性申请事件，同一申请内容不同人进行反复申请，申请人同一内容不断更换表述，重复提交相似信息申请，其中不乏“公 益 律师”、“维权人士”等的参与，加大了信息公开的工作量。究其原因，申请人是为了在征地拆迁、安置补偿中获取对自己有利的证据，引起政府相关部门的重视，以寻求解决问题的突破口。

　　从办理时限类型来看，2017年征地类政务信息依申请公开事项的办结情况比较可观，基本都在15个工作日内按时进行了答复;针对较复杂的疑难申请、历史遗留问题的相关申请和申请量较多的情况，告知申请人需延期办理，并在规定时间内进行答复。其中，申请公开2010年以前(含2010年)的信息占到征地类信息总量的25%;没有逾期办结的情况，说明政府工作效率及重视程度都很高。

　　从申请内容来看，申请事项主要包括申请批准文件、地方政府报送部的征地申报材料、征地备案信息、土地补偿信息、土地整治项目信息、其他文件和政策咨询等。2017年公开国务院批准用地相关征地批复302件(国务院批准单独选址项目批复274件，国务院批准城市建设用地批复28件)。其中，有些是同意公开，有些是不同意公开。如申请公开“《关于上海市2014年度建设项目申请用地的指示》业经国务院批准文件”，因国务院批准用地的签批件涉及国家秘密，申请公开的信息不予公开。还有属于申请信息不存在的情况，

　　如申请公开“四川省广安市邻水县高滩镇(川渝合作示范园区)关于征地标准国土批复文件”。按照申请人描述的内容，无法查询到该地块对应的用地批准文件等有关信息，应建议申请人先向当地国土资源主管部门查询对应的征地批复项目名称或批复文号等，再申请信息公开。也有告知通过其他途径办理，如申请公开“申请人所在地的拆迁信息。全村村民赔偿的详细情况”。关于征地补偿问题，在《中华人民共和国土地管理法》第五章“建设用地”和《土地管理法实施条例》第五章“建设用地”中有相关规定。具体的补偿标准由当地人民政府制作，建议申请人向当地人民政府申请。

　　已答复的申请中，申请信息不存在数最多，将近申请总数的一半，其中大部分申请是由于申请人描述不清，或对申请单位混淆;其次是主动公开和同意部分公开数较多，其他办理情况较少。不论哪种申请类型和答复类型，在部政府信息公开告知书中，均按照对应的法律法规向申请人进行了仔细解答。基于现行《信息公开条例》的相关条文，结合现状，具体展开来分析。

　　三、征地信息公开面临的困境

　　(一)群体性申请事件不断涌现

　　近年来多次发生有组织的群体性申请事件，同一申请内容不同人进行反复申请，申请人同一内容不断更换表述，重复提交相似信息申请，但当下，《信息公开条例》对滥用信息公开申请并无明文规定，国土资源主管部门在面对申请人的信息公开申请时，只能依法逐一应对、答复，加大了信息公开的工作量。其中，多数信息公开申请已不单纯地为寻求公开信息，而是与其他利益诉求相结合，滥申请、滥诉讼现象越来越突出。有的信息公开是因为地方征地补偿安置问题存在的矛盾纠纷，向部提出信息公开申请，无论是否提供了申请人所需信息，申请人都会反复向法院提请诉讼，借此向地方政府及国土资源部门施压，以期达到预期目的。事实上，这种方式并不能够很好地解决民众的利益诉求问题，公众应该通过政府协商、民事调解等方式解决利益矛盾。

　　(二)信息公开难度加大

　　随着信息公开工作的开展，单纯申请征地批复文件的越来越少，多数除申请公开批复文件以外，还申请公开地方政府报送部的征地申报材料、征地备案信息、土地补偿信息和政策咨询等，使申请内容复杂化。部分申请会针对当前一些尚未形成统一认识、公开难度较大的问题，反复申请公开，耗费大量行政资源。其次，我国政务信息公开的历史包袱较重，信息跨年度较大，如要求公开大连某地块1999年至今所有的征地批复和地方申报材料，或公开土地管理局时期的相关资料。由于当时法律法规并不完善，不同时期国土资源部对报批材料的要求也不一致，导致这类信息公开难度较大。

　　总体看，产生问题的原因既有客观方面的，也有主观方面的。随着信息公开工作的推进，各地各部门政务公开压力普遍加大，信息公开工作已成为群众利益诉求的重要方向。从主观答复看，个别信息公开答复未能做到依法完整公开、适用法律依据不准确等问题也或多或少存在;同时，信息公开工作需要一个逐步规范和完善的过程，从接受群众申请、反思政策差异，到完善文件出台，均需要时间去规范。这需要将司法要求与业务工作相结合，形成“法律规定引领行政管理”的思维，逐步推进信息公开工作的程序化和规范化。

　　四 推进信息公开工作的对策

　　(一)加强信息公开机制研究

　　信息公开工作中的疑难复杂问题不断出现，对于信息公开范围、内容和公开尺度问题需要进行深入研究。特别是地方政府上报国务院并抄送国土部备案的请示文件可否公开等问题，都需要行政机关和司法机关协同同调查研讨，避免由于行政机关与司法机关的理解不一致，保障行政行为的准确合法有效。进一步强化司法意识，完善细化答复依据，对重大疑难信息公开申请，注意加强司内司局的协调沟通，保持与国务院法制办、公开办以及法院等机构的协调互动，争取多方支持指导，变盲目限制为理智沟通。

　　(二)强化政府信息公开应对能力

　　一是对反复大量申请的问题进行深入调查研究，与申请人及时沟通，必要时应通过高校科研机构的专家队伍参与，进一步总结分析信息公开申请的根源问题，提出解决方案;二是对群体性信息公开申请进行探索总结，深入了解申请内容实际情况，与地方国土资源主管部门加强联系，规范答复内容;三是及时答复，进一步总结征地信息的申请类型，制作标准统一答复文本，同时也要增强答复的针对性，提高答复标准化水平。正确、依法行使行政管理职责，不拖延履行，变消极应付为积极面对，对需要联合答复的申请，不能把信息公开看成办公厅或者公开机构一家的事情，应强化部门间的相互配合机制，有效提高政府信息公开效率。

　　(三)推进信息公开电子化

　　加快完善“土地管理政府信息公开系统”，在网站建设等方面克服困难，调整资源、创新方法，实现由局域网向外网转变，推动答复办理的全流程网上办理，为政府信息公开信息共享营造基础。同时，也要充分利用网站、微信平台，如微信公众号，进行普法宣传，罗列公开条例、各地规定、国办文件及历年工作要点等相关信息，系统详细地介绍申请流程、申请内容要求，以及具有代表性的案例解释，增加互动参与版块，变被动公开为主动公开，促使信息公开工作进一步完善，公众申请效率大大提高。

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