农村征地拆迁冲突的生成逻辑与化解
发布时间：2019-06-01
摘 要: 农村征地拆迁冲突长期存在，补偿需求得不到满足是引发冲突的直接原因，地方政府的暴力拆迁以及抗争手段的无序化使得冲突升级。农村征地拆迁冲突实质上是由于政府角色的错位和缺位、征地拆迁机制的不完善以及公民话语权的薄弱造成的。应通过加强对征地拆迁的监管，建立科学合理的补偿机制，构建政府回应及畅通利益表达渠道等途径来缓解冲突的发生及升级，从而优化国家治理体系，实现治理能力现代化。
关键词: 农村地区; 征地拆迁冲突; 冲突化解; 生成逻辑
近年来，随着经济发展以及农村城市化进程的加快，农村的经济规划趋向于多元发展，土地的征用成为实施农村振兴发展大业的重要前提。由于农村征地拆迁所引起的冲突较多，引起了政府和社会的关注。《法 治 蓝 皮 书: 中国法治发展报告 No. 12 ( 2014) 》指出在 2000 年 1 月 1 日至 2013 年 9 月 30 日所发生的 871 件百人以上规模的群体性事件中，因为征地拆迁所引起的冲突有 97 起，约 占 11. 14% 。国务院办公厅多次发文，要求地方政府严格按照土地征收补偿标准及相关程序进行征收，要告知群众并征求相关意见，如果出现恶性事件要追究地方领导责任。相关法律愈来愈完善，征地拆迁冲突事件依旧频繁发生，拆迁冲突在全国各地上演，影响恶劣，尤其在互联网时代，拆迁冲突在自媒体的普遍快速传播下容易失控，这不利于社会生活的有序、稳定发展，影响正常的社会公共秩序，某种程度上也阻碍了农村城市化进程的发展。从中国知网上检索自 2008 年至今的以“拆迁” 为主题的文献，共搜索出近 3 万条结果。我国学者对征地拆迁冲突进行了全方位、多角度的研究，有从宏观政治结构、公民权利视角研究征地拆迁冲突的，社会学主要从集体行动视角具体分析冲突的生成，包括资源动员、剥夺感的塑造。法学主要从征地拆迁的制度研究着手，研究制度的改进对减少冲突的作用，经济学家则主要研究土地产权问题，认为产权的保护缺乏是造成冲突的主要原因。本文主要基于各地征地拆迁冲突事件来深入分析冲突发生的深层次原因，为地方政府化解冲突提供可选择的策略。
1 征地拆迁冲突的具体表现
1. 1 补偿需求得不到满足
与其说征地拆迁之难是农民要维护自己受到损害的权利，不如说是突然而来的巨大利益如何分享激起了巨大的博弈[1]。在对征地拆迁冲突事件的考察中可以发现，冲突的导火线大多是对补偿感到不满意，本文主要考虑的是村民正当合理的、基于事实的补偿需求。在征地拆迁活动中主要表现为: 一是补偿标准不一致。补偿标准的不统一问题是村民最容易直观体会到的，相对剥夺感生成，进而引发冲突。苏州通安征地冲突就是因为拆迁补偿标准不一的问题引起的，2010 年高新区拆迁同等面积的补偿标准超过之前的 3 倍，由此导致了村民的极大不满，再加上协商失败，村民一气之下将镇党委书记围堵在镇政府[2]。二是征地拆迁补偿的过度压低。政府主导—拆迁公司参与的市场化征拆模式一定程度上也是征地拆迁冲突发生的主要原因[3]，对拆迁公司的利益分配机制导致拆迁公司为了追求利益的最大化，站在被征地拆迁农户的对立面，尽可能地压低评估价格，导致被拆迁户对补偿金额不满，从而引发冲突。
1. 2 地方政府暴力拆迁
地方政府为了尽快完成征地拆迁任务，在征地拆迁活动的后期会失去耐心，与村民协商沟通不够充分，采取一些暴力性手段，主要在机制上想办法，可能违规，却不一定违法，在各种灰色地带进行机制创新，包括“不小心”碰倒房子、找钉子户的各种关系来做工作[1]。地方政府对农民合理的利益抗争行动有着莫名的畏惧，以权力来压制农民的维权行为，而不是试图与其平等对话，因此导致冲突升级[4]。地方政府仍秉持着传统的“稳定压倒一切” 的治理理念，维稳成为主要治理目标，对秩序过于绝对化地追求，无视利益冲突的存在。在西安车家堡的拆迁中，大批身穿黑色制服的“安保”人员与村民对峙，无形中向村民施加压力，给村民营造一种“不同意拆迁就等着吃点苦头”的印象，以此震慑村民。苏州通安征地冲突也是如此，大批全副武装的特警对围堵群众进行暴力驱逐，甚至抓捕了部分群众。 “官民对立”在征地拆迁中频繁发生，本应充当公民保护人角色的政府，却屡次选择站在村民的对立面。在河南项城市强制性征地现场，一名领导直接大喊: “谁阻拦施工，就给我打。打死三两个人，有的是钱赔。”
1. 3 抗争手段无序化
在征地拆迁冲突中，农民的抗争行为是在与政府多次博弈互动中的理性选择，处于弱势地位、可利用资源少的农民发现，只有通过“闹大”，才能引起政府的重视和社会的关注，合情合理的诉求才能进入政府的政策议程[5]。但是，政府与农民的博弈无序化是征地拆迁冲突难以解决的症结，彼此都采取缺乏原则和底线的策略向对方施压，只会造成冲突的恶化[6]。在补偿需求得不到满足、协商无果的情况下，村民往往并不会寻求法律途径来保护自己的合法权益，而是采取极端的手段来博取社会的关注，既威胁他人也伤害自身，包括自制燃烧瓶、携管制刀具、跳楼、喝农药……这些行为不仅不能实际解决问题，反而给社会治安带来了极大的不稳定。在近年来的媒体报道中可以发现，村民们的抗拆行为更趋 “沉默”了，更多的是采取无声的反抗，正如斯科特所说的“弱者的武器”[7]，即装糊涂、假装顺从、装呆卖傻、暗中破坏……对地方政府天然的不信任导致村民采取不配合、不服从、不理性的解决方式，从某种程度上来说，这些个体的自助行为避免了直接与权威对抗，但给征地拆迁冲突的解决增加了难度。
2 征地拆迁冲突生成的内在逻辑
2. 1 政府角色的错位和缺位
任何社会运动的发生都离不开其所处的时代背景和政治情景，弱化的乡村治理结构以及土地财政下的政府角色构成了催生抗争行为的外部结构型环境[8]。对于征地拆迁冲突的发生，作为受益方之一的地方政府负有不可推卸的责任，主要体现在政府公共角色的错位和缺位。一是公权力使用不当。在压力型体制下，地方政府普遍关注地方的经济发展，注重土地所带来的收益，在征地拆迁过程中，容易侵犯农民的合法权利。布坎南的公共选择理论认为，政府在追求公共利益的同时也在谋求自身利益。在征地拆迁活动中，具有双重代理人身份的地方政府会更倾向于维护用地方集团的利益，被征地村民与地方政府之间的信任缺失导致征地拆迁冲突频发[9]。二是监管力度不足。虽然征地拆迁涉及的主体较多，包括开发商、拆迁团体、拆迁评估公司以及地方政府，但是监管的主体唯有政府。地方政府为完成征地拆迁任务，通常采用行政包干的形式，将任务和利益层层下放，默许各方从灰色地带获取利益，往往无视征地拆迁活动中的某些违法行为。拆迁团体的强制、无序拆迁以及对评估公司恶意压低价格的监管不力，导致暴力拆迁屡禁不止。三是有效问责机制的缺乏。当冲突事件发生后，不能仅仅将区、镇政府直接领导人就地处罚，等冲突平息后再调任其去其他地方任职，而应该真正落实到拆迁执行具体的负责人。但从目前的冲突事件中可以发现，问责力度并不大，惩罚措施还远远不够。
2. 2 征地拆迁机制的不完善
现行的征地拆迁制度对城市化进程的发展起着关键性的作用，正是因为正式制度存在缺陷才为非法拆迁的产生留下了空间。首先，征地拆迁补偿标准不一致。各地拆迁补偿标准差异比较明显，一般由各地市根据自身经济发展情况及物价水平制定，同一个地方也存在不统一的情况，根据拆迁的先后顺序有所调整，甚至有些地方并不对外公示赔偿标准，人为地对实际赔款数进行操纵[10]。其次，拆迁程序及信息不完全公开。当拆迁来到村里的时候，村干部会提前发文告知，仅仅是告知，征地拆迁的一些决策信息是确定后才告知村民的，这种决策后的告知并非真正的参与，而是象征性地参与[11]，真正的参与贯穿于事件决策、决定、执行、落实过程，是一种全程参与。虽然国家层面多次要求征地拆迁要听取村民意见，但往往落实到具体村庄的时候，政策执行发生扭曲。一般而言，村民越少了解相关拆迁信息越有利于拆迁工作的展开，因此公示的信息多半是非关键性信息。最后，拆迁补偿不透明。不透明往往伴随着不公正，有差别地得到征地拆迁补偿。地方政府为了加快征地拆迁的速度，往往会暗中给予钉子户好处或者采取分化村干部与村民以及村民与村民的措施[12]，而这种奖励方式一旦被戳破，反而会激发村庄内的征地拆迁冲突。
2. 3 公民话语权的薄弱
我国目前的土地冲突大多是权利冲突，处于弱势地位的农民借由集体行动来为自身取得利益和社会福利的改善，而地方政府公共权力的失范催化了征地拆迁冲突，政府的态度和策略事关征地拆迁冲突事件能否顺利解决。冲突早期均采取较为平和理性的方式，但当受到压制或暴力对待时，便迅速发生暴力对抗性行为，使冲突升级[13]。因此，在征地拆迁中，拥有正式的可接触的发声渠道是减少冲突发生的关键。但事实上，因为利益表达渠道的不畅，普通群众无法表达自身的意愿，地方政府也很难听到普通群众的声音。面对村民制度化的利益表达，如行政复议、信访、司法诉讼等，政府往往并不能及时回应，而是采取搪塞的态度。
3 化解农村征地拆迁冲突的策略
3. 1 规范政府行为，加强对征地拆迁的监管力度
在征地拆迁中，地方政府既是政策的制定者又是村民利益的守护者，拆迁冲突事件的发生与政府的行为失范、角色不清以及不作为有关。首先，地方政府需要树立“服务型政府”意识。征地拆迁所带来的巨大利益往往会使地方政府以侵犯村民的合法权益为代价来追求项目的尽快落成，从而促进当地农村的城市化进程和经济的快速发展。因此，地方政府需要厘清私人利益与公共利益，在保证公民合法权益不受侵害的情况下追求自身利益的最大化。其次，加强对征地拆迁的监管。一是内部监管，各层级政府需要相互监督，加强政府自身廉政建设，通过制度对冲突加以防范，保证拆迁制度的合理合法化、拆迁程序以及拆迁执行的规范化。二是外部监督，发挥媒体、公民自身和社会的力量，对征地拆迁进行外部监督，以法制监督和社会舆论来规范、纠正征地拆迁中的不当行为。最后，严格责任追究，完善问责机制。做到有责必究，追究必果，把权力关进制度的 “笼子”。实际征地拆迁中，无论是“一把手”还是副职，都应承担相应的责任，形成责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条。
3. 2 规范征地拆迁程序，建立科学合理的补偿机制
征地拆迁冲突事件频发一定程度上与征地拆迁程序的不规范有直接关系。规范征地拆迁程序不引起大规模征地拆迁冲突是地方政府首要解决的问题。首先，农村征地拆迁决策要透明化。在征地拆迁决策的前期准备、决策过程、决策结果以及执行过程的四个阶段，都应该有村民的参与，而不仅仅是村干部的内部“秘密会议”。在政策效率和公共参与之间，一些政府部门认为两者是完全对立的，在选择上往往舍弃公众参与而追求政策效率[14]。地方政府往往为了加快征地拆迁任务的完成而忽视村民的决策参与。其次，农村征地拆迁的信息应该完全公开。相关的征地拆迁信息应该完全告知村民，利用村干部的“熟人关系”来动员相关村民，包括事前上门宣传、邀请部分村民参与征地拆迁安排会议、相关征地拆迁法律文件的发放等等，让村民充分享有被告知的权利，充分了解相关信息。最后，征地拆迁执行要规范化。地方政府往往将拆迁工程外包给一些非本地的外来拆迁团体，他们的不规范实施可能会激化矛盾。所以，当地政府需要向他们普及拆迁的法律知识，规范他们的拆迁行为，提高拆迁团体的综合素质。在补偿机制方面，首先，当地政府需要建立统一的补偿标准，可以向村民发放相关国家规定的补偿标准的文件，告知当地征地拆迁补偿的标准，让村民熟知补偿的计算方法。其次，如若补偿标准出现差异，也应该提前告知村民存在差异的具体原因，而不是一味地隐瞒，大事化小，小事化了。
3. 3 畅通利益表达渠道，构建政府回应机制
村庄的征地拆迁事关村民的主体利益，因此政府应该加强与被征地拆迁村民的沟通交流。一是畅通利益表达渠道，规范拆迁户利益表达方式，使其向规范有序的目标发展。目前，在征地拆迁冲突事件中，被征地拆迁村民的利益表达方式大多是非制度化的，通过非法上访、暴力反抗、自杀抗议以及报复社会等激进的方式来获取政府和社会的关注，从而维护自己的合法权益。这种极端的利益表达方式容易使政府与利益表达主体陷入难以妥协和合作的境地，因此，畅通利益表达渠道、规范利益表达方式对征地拆迁冲突的解决起着关键性的作用。二是加强政府对利益表达主体的回应。“政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己的生存稳定和发展的基本功能”[15]。首先，政府需要转变职能，从管制型政府向服务型政府转变，一切以追求公共利益为主要目标，平衡好公共利益与私人利益之间的冲突。营造有利于利益群体表达利益的社会环境，关注征地拆迁事件中的弱势群体。其次，树立正确的治理观念。改变“稳定压倒一切”的旧有思维，不要将群众的利益表达当做“不利于社会稳定”的因素，应该加强与各利益群体的回应，协商沟通有利于政府及时地发现征地拆迁中存在的问题，从而避免矛盾冲突的积累，及时有效地化解冲突。
4 结论
对征地拆迁事件中冲突的生成及化解进行了学术性分析，期望能够增进和丰富对冲突产生的认识。征地拆迁冲突在经济发展和农村城市化进程中易出现，地方政府应该对此有正确的认识。征地拆迁冲突本质上是利益冲突问题，并不是村民在狭隘利益驱使下的无理取闹。地方政府需要树立“服务型政府”意识，加强对征地拆迁的监管。同时，应确保农村征地拆迁决策的透明化，信息应该完全公开化、执行规范化。构建完善的利益表达机制，让不同的利益主体充分表达自身诉求，尽可能达到“帕累托最优”。这些探索不仅有益于缓解征地拆迁冲突的发生和升级，对进一步优化国家治理体系及治理能力现代化也有着重要的意义。
参考文献:
[1]贺雪峰. 治村[M]. 北京: 北京大学出版社，2017: 322.
[2]孙荣，薛泽林. 冲突与达鹄: 公共参与视野下的长三角公共冲突事件分析———基于2010 - 2012 年的案例[J].北京理工大学学报，2016( 3) : 61 - 67.
[3]陈宏. 中国式征地拆迁: 暴力、冲突与市场化[J]. 经济研究导刊，2018( 4) : 124 - 127.
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