论对“一把手”监督存在的问题与对策

发布时间：2019-05-23

　　摘 要：对“一把手”行使权力进行监督是新时代条件下从严治党的关键之举。但在现实中，对“一把手”行使权力进行监督还存在一些问题，究其原因，主要是“一把手”地位身份特殊，难以对其形成有效监督，全社会还没有形成很好的监督“一把手”的文化氛围。为此，需要采取对策，强化对“一把手”监督，首先，“一把手”要炼就“金刚不坏之身”;其次，要建立健全科学赋权、合理分权、主动晒权机制，让权力运行在阳光下;再次，要进一步扎牢制度笼子，构建“一把手”权力行使的立体化协同监督体系，让“一把手”的权力行使始终为人民服务。

　　关键词：“一把手”; 监督; 问题;对策

　　对“一把手”行使权力进行监督是新时代条件下从严治党的关键之举。习近平同志指出，“要强化监督，着力改进对领导干部特别是‘一把手’行使权力的监督”[1]。党的十八大以来，对“一把手” 权力监督的理论研究和实践探索日益深入。本文侧重从监督这个层面，进一步分析其可能存在的问题和对策，对促进“一把手”履职尽责，稳定反腐败压倒性态势，深化全面从严治党以期产生积极的影响。

　　一、对“一把手”行使权力进行监督的困境

　　(一)监督主体思想意识不到位。“一把手” 是对各级党政领导班子中的主要负责人的一种习惯称呼，他们对一个单位或部门的人、财、物等具有较大的支配权、决策权、指挥权和督导权，是“领头羊”。“一把手”的这种公共权力，由人民赋予，并为人民谋福祉，也理所当然地接受人民监督。但一些监督主体存在思想认识上的偏差，影响了对 “一把手”权力行使的全方位的监督。主要表现为：其一，重“绩”不重“德”。如一些上级部门对下级“一把手”的监督考核，侧重考察其是否想干事、能干事、会干事、干成事，而对其它方面，如“政” 的方面是否具有“四个意识”，“德”的方面是否具有密切联系群体的思想作风等监督考核不严格。其二，重“讲”不重“行”。一些监督人员在履职尽责时，未能充分认识对“一把手”的权力行使过程进行监督，是对“一把手”真正负责，是帮助“一把手”更好地或更有本领地为党和人民事业服务，反而认为自己是“小官”，在一般场合讲讲党纪法规就行了，真正指出“一把手”的缺点和错误，那是对“一把手”的“挑刺”， 不愿“亮剑”，甚至认为若真这样做，是给自己找“麻烦”，不敢“亮剑”。

　　(二)监督机制仍需完善。众所周知，不受监督的权力必致腐败，“一把手”的权力运行需要监督。良好有效的监督机制体制是防止权力运行偏离轨道、防范权力滥用的“防火墙”， “从大量案件看，领导干部违纪违法问题大多发生在担任‘一把手’期间”[2] 。中国目前的“一把手”权力行使监督机制体制是在马克思主义权力监督思想指导下，在长期的革命、建设和改革的过程中形成的。总体来说，发挥着积极的作用，但正如有的学者提出，在一定范围内还存在着“上级监督太远”、“同级监督太软”、 “下级监督太难”、 “法纪监督太晚”的不太合理的现象[3] 。如上级机关的监督虽然具有权威性，但由于受时间、空间“不在场”所影响，鞭长莫及，望“监”兴叹，实质性的响鼓重槌少，进而，一些失去控制的“一把手”像脱缰的野马一样唯我独尊，为所欲为;由于监督机构缺乏相对的独立性，同级监督机构不敢“长牙”“带电”，进而造成在监督环节上的“弱监”“虚监”和“畏监”状态。新成立的监委只对人大负责，独立行使监督权有望改变这种局面。总之，“一把手”监督体制机制需要随着时代条件的演化而改进。

　　(三)党内监督仍需进一步加强。党内监督是党内民主的体现，十八大以来，在对“一把手”监督方面，党中央出台了一系列党内监督的党规党纪， 对“一把手”监督有了制度和体制的新依据，有力地促进了党的纯洁性，推进了党的凝聚力，推动了“一把手”权力行使的科学化、民主化和法治化。但一些不足之处亦比较明显，主要表现为有些制度内容过于抽象、过于原则性，在现实中执行起来不易实现;有些制度内容不太全面，也没有相应的配套监督体系，在现实中的监督效能难以实现等等 [1]。此外，谁监督、监督谁，监督内容是什么，在党内监督体系中，广大普通党员如何通过民主生活会、“批评与自我批评”等形式，监督“一把手” 权力行使等等都不详尽。“在党内监督机制不完善的情况下，党内监督很容易成为一句空话” [4]，普通党员提出的正确的意见或建议得不到接受，普通党员也无计可施，进而不会再提建议，更不用说监督了;而且用人权很大程度上在“一把手”手中，有些党员就是“一把手”选任出来的，或者有些党员希望得到更好的发展机会，在党内监督良性氛围未真正形成时，出于种种顾虑，一些党员不愿也不敢，进而也不能真正地对“一把手”进行有效地监督。

　　二、对“一把手”行使权力监督难的成因

　　(一)“一把手”地位身份特殊，难以对其形成有效监督。“一把手”要对一个地方、一个地区或一个部门的全局负总责，相应的，在所管辖的地方，一般来说，“一把手”对人、财、物等资源的合理安排、对其管辖的区域的规划和发展等具有最高的决策权。权力来自于人民，并为人民服务。优秀的“一把手”自觉地以“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”来行使权力，完成党和人民赋予的使命和任务，并自觉接受人民监督。但如果 “一把手”不能做到大公无私、公而忘私，坚持有利于自己或其小团体的“私见”，并强行以集体形式决定决策决议，那么监督“一把手”权力行使就会流于写在纸上、讲在嘴上的形式。其次，“一把手”在选人用人方面的评价权、推荐权影响力仍然很大。目前，竞争上岗、公开选任、能上能下的干部人事体制机制正在逐步完善中，但“一把手”仍握有评价权、推荐权，这一方面有利于有能力的人才干部得到“伯乐”认可，从而被任用到更合适的岗位发挥作用;另一方面，也有利于协调一致、相互促进、攻坚克难的团队精神的形成。但是，一旦“一把手”任人唯亲、而不是任人唯能时，在“一把手”选人用人方面的评价权、推荐权的强大影响力下，也可能会导致部门或单位的其他人员“敢‘监’而不敢言”，更不用说当面直呈了。还有，“一把手”利用自身的影响力和决策权，滥用权力或以权谋私时有一定的隐蔽性，不易觉察。例如，虽然是集体决策重大事项，但以权谋私的“一把手”利用对集体决策的操控权，利用“信息不对称”，挑选集体决策重大事项的时间，并有意提示或引导，堂而皇之的摆事实讲道理，甚至事前拉拢个别班子成员“打头炮”等手段，达到“寻租”的目的，表现得合情合理合法，无懈可击，清正廉洁。

　　(二)监督“一把手”的文化氛围需要营造。我国是具有 5000 多年历史的文明古国，“刑不上大夫”的观念桎梏着人们的心灵。人们对“一把手” 抱着一种天然的、神圣的、盲崇的、不可触犯的心理，甚至认为“‘一把手’是绝对真理”。大小单位，只要做到“一把手”，似乎他的决策、言行毋庸置疑就是正确的。“一把手”似乎不能得罪，否则就永远没有好日子过，于是阿谀奉承来了，溜须拍马来了，曲意逢迎来了，难得糊涂来了，“一把手” 们听到的多半是吹嘘自己的话，“形势一片大好” 的话，很难听到忠言逆耳之辞，很难了解真情实况，秦二世亡国，隋炀帝身死，唐明皇丢失江山，大明朝覆灭，大跃进时期“五风”盛行最后酿成“文化大革命”等等都是教训。“一把手”们生活在赞美声中，往往容易养成唯我独尊，飞扬跋扈的习惯，容不得同级监督，听不进下级指责，接受不了群众批评。经过长期摔打磨练的“一把手”开明一些，勇于自我纠正，善于“纳谏”，虚心接受监督，对自己、对单位的健康发展可能顺畅许多;反之，那些没经过多少历练的“一把手”总认为自己永远是正确的，排斥监督，打击异己，拉帮结派，自作聪明，必然导致国家集体利益受损，自身身败名裂。

　　三、强化对“一把手”行使权力监督的对策

　　(一)炼就“金刚不坏之身”。一般来说，“一把手”是各级党政领导班子的主要负责人，是党和人民挑选出来的好干部。习近平提出新时代好干部标准为“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”，[5]315 各级“一把手”都要带头以新时代好干部标准，严格要求自己，炼就“金刚不坏之身”，成为新时代人民的好“公仆”。 “要炼就‘金刚不坏之身’，必须用科学理论武装头脑，不断培植我们的精神家园” [5]314 。坚定共产主义远大理想，真诚信仰马克思主义，为新时代坚持和发展中国特色社会主义而奋斗，坚持党的基本理论、基本路线、基本方略不动摇。“一把手”理想信念坚定，才可能会全心全意为人民服务，才会吃苦在前、享受在后、勤奋工作、廉洁奉公，才会敬畏权力、管好权力、慎用权力。

　　(二)科学赋权、合理分权、主动晒权。大力推行科学赋权、合理分权、主动晒权机制，让“一把手”的权力行使“透明”起来。科学赋权，即用法律法规明确“一把手”的权力边界，制定科学的 “权责清单”，让“一把手”权力和责任明明白白、一清二楚。这既有利于“一把手”大胆、合理地使用自己的权力，推进工作开展，高效地完成任务，形成业绩，也有利于方方面面的督查。合理分权，即将决策权、执行权和监督权，适当分离，以实现权力间制约和监督，如 “一把手”不直接分管人事、财务、工程项目建设、物资采购、行政审批的 “五个不直接分管”;坚持民主集中制，集体决策，反对“一言堂”，决策结果终身负责制等。主动晒权，即“让权力在阳光下运行”，通过政务公开，通过网络媒体定期晒“一把手”工作开展情况，让群众等“看得见，摸得着”，接受群众监督，也促进“一把手”们有效开展工作。

　　(三)不断扎牢制度的笼子。“把权力关进制度的笼子里”，构建“一把手”权力行使的党内、群众立体化协同监督体系，让“一把手”权力行使始终为人民服务。习近平指出，自我监督是世界性难题，是国家治理的“哥德巴赫猜想”。“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督”[5]322。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强 “一把手”行使权力监督合力。充分发挥各级监察委员会的职能。按照《中华人民共和国监察法》的规定，监督委员会与党的纪律检查机关合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，对所有行使公权力的公职人员进行监督，形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局。独立行使监督权，具有谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、鉴定、留置等十二项权力等。这样的监察制度安排将为监督各级领导干部特别是“一把手”提供了更加可靠的制度保障。

　　参考文献：

　　[1]唐勤.改进和加强对“一把手”监督的理性思考[J].中州学刊,2015(3):13-17.

　　[2]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中国方正出版社,2016:100.

　　[3]费雅君.“一把手”腐败成因及其治理对策[J].攀登,2008(5):113-116).

　　[4]郑慧.“一把手”权力监督中存在的问题及对策研究[D]. 无锡:江南大学,2017:28.

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