论行政法中的合法预期保护原则
发布时间：2019-04-25
【摘 要】 政府改变自己先前已经作出的行政行为或者因客观情况变更行政规范性法律文件的情况时有发生，通过合法预期保护原则在德国和英国的起源及发展的概括，希望能够对我国吸纳合法预期的有益制度给予有益的借鉴，并且初步地给出合法预期保护的构成要件，分析我国引入合法预期保护原则相关理论的优越性。通过辨析清楚行政法上的信赖利益和预期利益，提出的程序保护和实体保护以及赔偿保护，针对不同的行政行为需建立完整的保护机制，运用多种制度予以保护。
【关键词】 合法预期;信赖保护原则;程序保护;实体保护
推荐期刊：《行政法学研究》创刊于1993年，是教育部主管、中国政法大学主办的我国首家部门法杂志。
一、合法预期保护原则的理论基础
(一)合法预期保护原则的产生
合法预期保护源自于德国法治原则中宪法学上的概念。法律上对保护的期望源于德国法治的宪法概念。合法预期多用于限制行政机关变更和撤销已作出的行政决定，从而根据宪法上的依据充分考虑个人的合法预期。但由于法律自身所必需的稳定性和滞后性，又要求在制定法律的过程中对其灵活性加以控制，反过来，由于制度变迁对公民的保护被最小化，并且法律期望保护的原则应运而生。 1961 年，在提高公司法人税合宪案中，联邦宪法法院在判决中明确指出法律安定性原则的首要之处即信赖保护的问题，公民对行政机关的行政行为有着稳定的期望，并利用这一点来确定其行为的合法性。此后，公民权益保护不断扩大，法律保障原则迅速发展。
(二)合法预期保护原则的构成要件
合法预期是司法实践中行政相对人对于行政机关做出的行政行为而产生的符合自身利益趋向的预期设想，那么，要想使相对人的合法预期得以应有的保护，应该具备哪些条件呢?结合其特征可以总结出以下三点：
首先，合法预期必须由有权做出意思表示的行政机关而引发。这种行政行为也必须是已经成立的，终局性的，例如行政机关公布的政策或行政决定，行政合同，在司法实践中行政的惯例，而不是尚在行政机关内部处理当中的，非正式的例如临时性政策，修改建议等。而有权做出意思表示则是指法律有明文规定，或者特定的行政机关内部人员在自己的权限之内做出的行政行为，并且被社会大众所广泛接受。
其次，相对人预期的内容必须合理。行政机关作出表达后，由于对行政机关的信任，相对人确实为未来的行为制定了计划和安排。预计将获得或继续获得某种福利，但现在行政机构已改变其先前的承诺，以使其期望落空。在司法实践中，相对人是否产生合理的期望，情况非常复杂，需要结合行政机关表达的具体情况和内容来判断。还有必要判断相关人员的法律背景和经验是否会产生法律期望。
最后，要求相对人的预期利益、信赖利益受损。事实上，依赖利益是法律保护的对象，在行政活动中，基于行政机关的信任，相关人员将根据行政机关以往的行为安排自己的生产，经营或生活活动。如果相对人的期望失败，他的预期收益将无法实现，或者会给其实现带来不便，这些利益都是真实的。
二、合法预期保护原则的必要性分析
行政机关采取行政行为后，由于社会环境的变化，采取新的行政行为取代旧的行政行为，或者行政行为被认定为非法行为，因此被撤销。但是行政机关所作出的行政行为已经影响到了相对人的权益，所以行政机关在作出变更、撤销行政行为是不应只看其法律依据，也应当考虑对相对人合法利益的保护。根据德国联邦宪法法院的判例，应该保护预期的利益。因此，法律稳定和个人自治的原则是合理期望的主要原因。
法律的稳定性是法治原则的重要组成部分。所以必须以个人可以信赖的基础为前提，尤其是法律基础。法的安定性要求法律内容明确，法律的构成要件明确，法律规范的权利义务明确，但是这并不是说法律不可以变动，这意味着它不能随意改变或任意废除，否则将失去先见之明。从现实的角度来看，法律的稳定性旨在保护公民免受政府行为中不可预见的变化的负面影响。而公民个人所作出的行为也是基于法律稳定存在而产生的预期，也成为了行政机关不能随意撤销和变更其行政行为的法理依据;其次，个人如果达到自治，就必须能够在一定程度上正确的预见其行为的法律后果。法律作为一项制度规范人们的生活，不仅依靠其强制力，更要有公民普遍信仰和认同才能得以实行，所以法治还要通过肯定和支持个人的自治来实现。例如一方当事人根据对方的意思表示或权利作出了自己的行为，而法律也肯定了当事人的这一判断，从而确立了双方之间的法律关系，这种确定既是对信赖人信赖的肯定，也是对信赖人在自由意志下所做行为的约束，如果依赖者有权撤销，则无异于违反其先前的承诺，保护合法期望也会促进个人的自主权，尊重了个人的自由意志。
三、合法预期保护与信赖利益保护之比较
行政法的期望在某种程度上借用了私法的概念。私法的预期收益是指缔约方合同时的预期收益，只要双方的未来利益能够按照合同履行，信赖利益是指原告因依赖被告而产生的损失，通常是现有利益。正如美国学者富勒提出的那样，“原告基于对被告承诺的信任改变了他的处境，同样，行政相对人对行政机关法律行为产生的信托利益也可分为预期利益和依赖利益。保护行政法中的信赖利益，是指当个人依赖行政机关实施的行政处罚时，当合法性受到保护时，行政机构不得撤销这种信赖利益，否则将弥补其依赖利益的损失。在行政管理过程中，行政机关对行政许可和社会保障等对应方设定权利或一定的预期利益，使亲属在行政法领域获得权益。
首先，合法预期保护的情形比信赖保护的范围要更广。有的相对人对行政机关的政策充分了解，有的则一无所知，这样就容易造成不同的相对人得以不同的处理结果。但是，应该适当保护公民的合理期望，并且由于不同层次的公民信任的不同法律后果，不能发生相同的行政行为。例如，一些政府机构制定了一些政策来鼓励投资以吸引资金，人们将有合理的期望并坚持执行其政策。行政机关不得在不通知对方的情况下自由改变本政策。在这种情况下，法律期望的范围比信任保护更灵活，法律的稳定性和公民的期望完全结合在一起，使保护范围更大。
其次，合法预期保护兼顾了个人利益和公共利益，而信赖保护只强调保护公民个人的利益在行政管理实施过程中，行政法不是一成不变的，不建立不合理信任的保护。从宪法保护的角度来看，亲属的期望是否合理合法，与具体的法治环境有关。因此，与信赖保护原则相比，预期保护不仅肯定了行政机关在实施行政活动时适应当地情况的灵活性。它还保护行政相对人对法律稳定的信任。因此，法律上预期的保护将法律的稳定性与公民的期望结合起来，使其得到更广泛的保护。
最后，合法预期保护相比信赖保护更具有操作性。法律期望要保护的正是合法和合理的期望，即行政相对人将做出行政机关未来不可避免的某些行为。如果受益人已经确实做出了相应的行为，例如根据行政许可购买材料，进行施工建设等，但是怎样的外部行为足以表明当事人对行政机关的信赖呢?此时，个人的信任表明其不足之处，即识别存在困难，操作困难。
四、行政合法预期的保护问题
(一)程序保护
对合法预期的程序保护是指个人因行政机关的行为产生的合法预期取得某些程序上的权利保护。有几种主要情况可根据程序生成合法预期的程序保护：首先，在制定明确界定其自身修改程序的规范性文件时，如果行政机构改变其行为，则必须遵循这一程序。如果情况并非如此，那将导致相对人员程序的法律期望的可预见的未来。确保行政人员满足相对人的合法期望;第二，明确的行政规范性法律文件中没有规定相关的程序保护，但由于政府官员在一个公开的论坛上说过，明确改变规范性文件需要一定的程序，此时对方有权期望在行政规范性文件发生变更时，行政机关将采取这种方案;第三，如果上述两种情况没有发生，但在本行政命令调整法已经完成的程序中，相对人已经从目前的程序实践中受益，我们认为，行政当局施加了自己的程序性限制，具有与行政当局相同的法律地位，行政机关在行政机关改变行为时，行政对应者的行为也会发生变化。这些程序将被采取。程序保护有助于管理人员在更改政策和决策之前获取更多信息，了解特定行政相对人的具体情况，并帮助做出切实可行的决策。但是，片面强调程序保护可能会导致两个缺点：首先，当事方可以使用程序来阻止行政机关迅速作出行政决定，从而在某些涉及环境，安全和健康的领域，为了保护个人的合法期望和提供程序保护会影响行政决策的引入，危及公共安全的风险不能及时有效地处理;其次，如果该计划过于繁琐，将给各方带来更多负担。因此，项目保护的关键是设计科学合理的程序，并根据行政行为和相关期望的不同情况，安排合理，适当的项目环节和机制。
(二)实体保护
相对人合法预期的实体性保护，是指基于信任的行政规范性文件的人可以得到一个特殊的利益或好处的期望。因此，对方对行政人员产生的行为在不同情况下有不同的期望。实体保护是对对方最直接和最原始的保护。但对于行政人员来说，此时相对人的合法期望超出了公众利益。也就是说，相对人的合法权益超越了行政规范性文件变更背后的利益。结果是，不得更改包含初始行政预期收益的规范性文件，不得修改新的行政规范性文件。在这种情况下，就会有这样的结果。需要新的行政规范性文件的证书不允许在原始决定中修改，并且可能难以实施。由于抽象的规范性法律文件的性质和所实施的上级法律或政策的行政规范性文件，预期相对人获得对该实体的充分法律保护的可能性很低。因为在衡量公众利益和对方人民的权利之后，行政机关的立场是一个自由的立法立场，即使它不为相对人提供实物保护，也不会超出其自由空间来形成立法。当然，如前所述，在仍然适用原始一般文件的情况下，行政部门的承诺或特定意图得到尊重，具有足够相对法律预期概率的实体保护相对较高。
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