浅谈当前城市总体规划编制中存在的问题及对策
发布时间：2013-07-23
摘要：当前，我国正处于社会经济快速变革时期。一方面经济体制转轨推动政府职能转型，市场对配置资源的基础性作用逐渐凸显，逐步取代政府在资源配置上的主导地位。相应地，政府职能由经济发展型向公共服务型转变。面对新的发展形势，传统城市总体规划在编制体系、方法、内容等方面已不能适应新的发展要求。因此，要反思目前城市总体规划编制过程中存在问题，并在此基础上探索出一条适合国情的城市总体规划编制的道路，这在目前情势下，显得十分有必要。本文首先对城市总体规划编制进行了概述，然后归纳了城市总体规划编制中存在的问题，最后针对性的提出了做好当前城市总体规划编制的对策。
关键词：城市,总体规划编制,公众参与,资源配置,刚柔并济
一、城市总体规划编制概述
城市总体规划因其内容的综合性和前瞻性，成为统筹和指导城市建设和各项事业发展的纲领，总体规划的编制也从宏观层面的确定城市性质、论证规模、布局土地和配置资源、制定产业政策、提升区域竞争力、维护社会稳定等发展到微观层面的工程管线定位、项目时序安排、资金运营等。
“城市发展的好坏取决于城市规划”，规划编制成为政府解决当前城市问题的最直接手段，但是对城市规划的高期望，却导致编制内容的复杂化、编制周期的延长和频繁的重复修编。另外，受编制时间和资源的限制，当规划师把大量的时间和精力专注于陌生的政治、经济、社会、文化、环境和法律等相关领域时，却减少了对熟悉的城市空间的研究，使得规划成果针对性不足且变成城建资料的大汇编——面面俱到而亮点不足，最终削弱了总体规划的指导作用，使规划成果成为城市招商引资的宣传画。
以政府的需求为导向建立规划目标，以政府的管理权确定规划范围，以城市空间资源的布局作为规划的主要内容，增强规划内容的继承性，确保城市建设的延续性。 首先，在宏观层面，深化落实上层次的规划内容。其次，在中观层面，整合市级相关规划内容。在空间资源上，使城市建设用地规模和范围与土地利用规划相一致;在项目布局上，把政府各职能部门编制的专项规划整合为相关的专项规划内容。最后，在微观层面，合理安排建设时序。
二、城市总体规划编制中存在的问题
(一)编制内容庞杂
现行的城市总体规划编制的内容涉及城镇体系、总体布局、道路交通、绿地景观、河湖水系、给水排水、电力电讯、环卫环保、历史文化等方面。由于内容庞杂?城市总体规划编制要处理和协调的各种类型和层次的矛盾错综复杂。这导致规划编制过程中人力、物力投入巨大，编制周期过长，规划编制往往演变为一场持久战。再加上城市总体规划普遍审批周期过长，这造成已正式批复的规划与城市发展中出现的新机遇、新问题之间的矛盾，刚批复的总体规划可能又因“缺乏战略远见和足够弹性”难以承担指导城市未来建设实践的重任。
(二)缺乏更高层次的区域规划作为依据
城市总体规划编制中较多地就城市论城市，偏重空间的布局，缺少综合的观念。虽然有市域或县域城镇体系规划作为总体规划的区域研究的前提，但仅限于行政辖区的范围;城市周边的乡村地区，其城市化的发展诉求没有被整体地纳入城市规划的通盘考虑。因此，城乡协调发展和区域协调发展的基本原理，并没有在编制制度中得到很好的体现，城乡统筹和区域协调的发展要求缺少规划技术体系上的考量和支撑。
(三)编制过程缺乏公众参与
市场经济条件下，城市建设主体的多元化导致利益的多元与冲突，城市规划的制定过程应当成为有效协调利益冲突的过程，尤其在维护弱势群体的利益方面更应有所作为。建立公众参与制度，给各种社会群体提供平等参与城市规划过秤的机会，正是达到这一目标的重要手段。市场经济条件下的公众参与目的不冉是计划经济时期只是让公众产生“主人翁”自豪感的手段，而更需要成为制约规划决策、保证规划行政过程公平公正的一种机制，而这一日的的实现，需要在有关规划编制技术体系中给以稃序性的制度安排，而不是仅仅停留在倡导一种规划理念和思想层面上。
(四)对城市建设机制转型带来的冲击应对不足
中国正处于经济持续高速增长、城市化进程快速推进、经济体制和政府职能正在转型的关键时期，城市发展动力及发展机制产生了变化。由于投资来源的多元化，建设主体的多样化，城市建设机制亦从计划型转化为市场型，城市建设中政府投资只占极小的一部分，并且多投在基础设施和公益事业上，其他城市建设的资金都是靠民间投资，相对于纯政府投资而言，来完成的这些投资对个体利益的追求，必定会与保障社会公平和社会稳定的城市规划产生冲突。
(五)内容与实施脱节
将总体规划成果表现为终极蓝图的规划理念和工作方法虽然早已遭到学术界的质疑和批评，但落实到实际工作中，“现行总体规划仍然没有摆脱‘终极蓝图’的思想方法的影响，仍然是期望通过对远期规划目标的设定来指导和安排现在的工作，而非从现状客观条件出发来解决目前面临的急切问题”，规划被看作是单纯的技术性工作，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和实施措施的研究。近期建设规划作为总体规划的一部分，只是总体规划在其理想化目标的基础上的规模的简单裁减，是“总体规划小而全的‘袖珍版’”，在内容和深度上均无法指导城市的近期建设。规划工作中存在着编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。
三、做好城市总体规划编制的对策
(一)明确城市总体规划编制的四个着眼点
1、目标——制定反映政府管制意图的公共政策
政府是城市总体规划的制定者、审批者、执行者和监督者，因此，规划应该由追求技术的科学性转而面向政府的管理权，制定相应的城市空间管制政策，满足各级政府不同的管理需求。
2、内容—实现城市空间资源的配置
城市规划应积极同其他社会、经济部门的政策相协调，深入研究城市综合体的空间特性，加强在土地供给、空间资源利用和基础设施配置等方面的调控能力，有效发挥规划在引导城乡经济、社会协调发展方面的积极作用。
3、成果—具有刚性的法律地位
总体规划的成果不再只是规划部门的技术管理规范，而是以调控性、政策性、标准性的内容，以公正、明确和稳定的刚性法律条文形式“明确保护什么”“不能发展什么”“必须提供什么”，这应成为被普遍遵循的市场行为规则。
4、过程—体现准立法的行为
城市总体规划对土地和空间资源的配置是不同社会群体间的空间利益再分配，涉及到千家万户的切身利益。因此，总体规划的编制不应仅局限于部门编制、专家认证、政府审批的内部运作，还必须实现对社会的公开，让社会公众共同参与，民主决策。只有这样，才能保障规划成果的科学性，才能体现规划政策的公共性，才能使规划具有真正的法律地位。
(二)精简城市总体规划的内容
在市场经济条件下，城市总体规划是作为政府对城市发展进行宏观调控的手段而存在，引导城市空间朝着有利于实现政府政策目标的方向发展，是政府平衡各种利益集团冲突的杠杆。因此，需要将城市总体规划从纷繁复杂的内容中解脱出来，避免纲目并举，主次不明。总体规划应重点研究城市发展方向、研究控制环境容量，合理确定建设标准。制定城市产业发展策略和空间发展与管制策略，进行重大基础设施布局和建构城市道路网主要骨架，提出实施策略与机制。城市布局应对现状土地利用作细致的多方面评价，规划则在整体优化基础上以结构控制与分区引导为主，不使编制自身无原则与无必要的扩展。
(三)加强公众参与，建立有效参与机制
规划应加强公众参与，努力探索更有效的参与形式，将公众参与法制化，以使社会不同年龄段、不同收入层次人群的生活方式及其对衣食住行的不同需求，在规划成果中得以体现。
1、规划师角色转变
引入交往型规划理念，规划师的角色由设计者向市民参加交往过程的组织者与促成者、市民间意见冲突的调停者、为特定价值辩护的交涉者转变，考虑各种利益集团的需要，并帮助各利益群体沟通协调，最终形成合意。
2、在规划编制中尝试变事后参与为全程参与
公众参与在总体规划程序中的位置可分为规划决策之前和规划编制完成之后两个阶段，在规划决策之前，重点是需要公众对城市发展战略(包括市民面临
的问题、需求和发展设想)进行讨论;在规划编制完成之后，重点是支持和监督规划的实施，并将规划实施过程中出现的问题反馈给城市规划主管部门，为规划调整提供依据。目前，我国的公众参与形式主要为成果公示，公众参与度不高，应在规划前期调研和方案形成阶段就通过听证会、座谈会等形式使公众能够参与到规划编制过程中来，了解规划的目的及对自身的影响，提出意见和建议。
(四)注重弥补规划编制中的“真空地带”
随着社会经济的快速发展，城市周边的郊区或乡镇地区的发展也极为迅猛，城市郊区的无序发展不仅会带来严重的环境问题和社会问题，也会给城市远景空间拓展埋下许多“钉子”。为了城乡协调发展，在规划中不但要考虑城乡产业互动，更要加强城乡空间的整体控制，弥补传统总体规划的不足。
(五)要使总体规划刚柔并济
新时期的总体规划要从指导功能布局、用地安排，转向以资源环境为出发点，指导城乡可持续发展。从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准。从确定发展什么，转向确定保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。我们要淡化规划年限，强化规划阶段。淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置。淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位。以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，使总体规划成果刚柔并济，该管的能管住，不该管的放得开。
结语
综上，城市总体规划的编制是一项极其复杂的工作，涉及到城市发展的方方面面，规划要把握宏观全局，又要细致入微。同时在编制过程中要充分重视民众的参与，听取民意，只有这样，才能不断修正和解决问题，使城市总体规划编制工作能在不断适应城市的发展过程中不断完善。
参考文献
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