北京市雾霾污染防治如何立法

发布时间：2016-08-27

　　前段时间盛传复旦教授的一项研究表明“雾霾可使鲜肺6天变黑肺”，这则消息像重磅炸弹即刻引起了公众的恐慌，虽然之后消息被证明是夸大其词，却仍能反映出公众对环境治理的关注程度。早在2006年，曾经被称为“看不见的城市”的兰州就开展了以绿化、集中供热、煤气化、型煤、阳光等五大工程为核心的“蓝天计划”，同时在青海柴达木盆地天然气输兰工程的支持下，兰州逐渐改变了以煤为主的能源结构，空气质量显著改善。

　　摘 要 北京市雾霾污染问题是近年来社会所关注的热点问题之一。自2014年3月《北京市大气污染防治条例》颁布以来，北京市雾霾污染问题进一步引起了社会的高度关注。雾霾污染防治立法有利于北京市雾霾污染治理举措的系统化、具体化，对北京市雾霾治理发挥着重要的作用。立法过程中，我们在借鉴国内外的先进经验的同时，也可以以《北京市大气污染防治条例》为依托，以《北京市大气污染防治条例》的实施和修改为中心，对北京市雾霾污染防治立法进行完善。

　　关键词 大气污染 雾霾防治 公众参与 生态城市建设 区域联防联控

　　陕西省也在2014年世界环境日之际，开展了“美丽陕西，环保先行”的主题活动，举行了“治污降霾，志愿者在行动”、企业与公众绿色行动计划、陕西省环保公益广告大赛、大学生环保创意大赛、保护秦岭志愿行动计划等系列活动，进一步使环保理念深入人心。北京市作为中国的政治、文化中心在大气防治方面也应尽早采取措施。

　　2014年，随着《北京市大气污染防治条例》的出台，如何治理雾霾污染问题的研究再度成为公众热议的话题。虽然北京市的大气污染治理方面还存在诸多问题，但是确已取得了很大成果。随着环境立法的不断完善和公众参与环保积极性的不断提高，北京市雾霾污染问题的解决指日可待。我们需要做的是继续借鉴国内外治理雾霾污染的宝贵经验，结合北京市的实际，因地制宜，制定出更为完善的治理措施。

　　一、北京市及其周边地区雾霾污染现状

　　据有关数据统计，2013年，北京市全年优良天数加起来共有176天，空气质量重度污染天以上的天累计有58天，占到全年天数的15.9%，平均每6天到7天就有一次重度污染。据测算，影响本市PM2.5的各种因素中，能源使用因素占近四成，其中，来自机动车的燃油排放占22.2%，来自燃煤使用的排放约占16.7%。据中科院大气物理研究所“大气灰霾追因与控制”专项组报告统计，京津冀地区PM2.5主要来源与燃煤产生的污染，约占总量的34%，第二、第三分别为机动车产生的污染和工业污染，分别占总量的16%和15%。

　　据主要污染物的类型可以确定北京市的主要污染源共有四类：一、机动车污染，主要是使用非清洁油品的机动车辆;二、燃煤污染，以火电、钢铁、水泥行业为主的煤炭消费仍然是北京能源消费的主流;三、工业污染，奥运会期间，北京曾对首钢等大型企业进行了搬迁，有效降低了市区大气污染物的排放，然而，在奥运会后，重点工业污染源依旧对北京市环境产生较大影响;四、扬尘污染，北京市为加快基础设施建设造成大量扬尘污染。

　　二、北京市大气污染防治条例中可供借鉴的雾霾防治立法规定

　　北京雾霾污染防治为北京市大气污染防治中的重要环节，雾霾污染防治应当进一步系统化、理论化，这就需要用立法对其加以规制。而《北京市大气污染防治条例》就为北京市雾霾污染防治提供了一个很好的参考模本。

　　《北京市大气污染防治条例》中规定了坚持环境优先，加大惩处力度，使违法成本高于违法获利的制度，该条款有利于改善违法成本低，守法成本高的局面，促进公民守法良好风气的形成。

　　同时，条例规定防治大气污染需建立公共治理机制，由市人民政府对本市的大气污染防治工作负总责，区、县人民政府在各自辖区范围内承担相应责任。排污单位落实治污主体责任，公众参与环境保护，社会加强监督，形成各负责人共同治理的局面;条例规定应当通过相应措施规制环保监督管理活动、规范政府经济发展活动、强化政府内部法律责任。通过设置信息公开和公众参与的行政正当程序，对政府部门的环保监管行为加以监督和约束，同时继续强调和坚持企业问责的同时大力加强政府问责，使政府权力的行使也在监督下得以进行。

　　三、《北京市大气污染防治条例》实施和修改为雾霾防治提供思路

　　中国环境法起步较晚。新中国成立初期到1973年全国第一期环境保护会议召开之前这一时期，关于环境立法，较为重视的是对作为农业命脉的自然环境要素的保护;在自然资源管理立法方面，国家较为重视对水土保持、森林保护、矿业资源保护等方面的行政管理;自1973年8月中国召开第一次全国环境保护会议起，至1978年中共十一届三中全会止，这一阶段内，国家以“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福环境”的环境保护工作的指导方针为依据，颁布了《工业三废排放实行标准》、《生活饮用水卫生标准》等环境标准。直到1987年，才制定颁布了中国首部《大气污染防治法》。

　　北京市雾霾污染防治工作也是在近几年才紧锣密鼓的展开。2013年9月份国务院出台了《大气污染防治行动计划》十条措施，旨在通过五年时间的努力，使得全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少;京津冀、长三角、珠三角地区等区域空气质量明显好转。争再用五年或者更长时间，逐步消除重污染挑起，全国空气质量明显改善。2014年1月19日，市政协举行了“经济发展专题座谈会”，王安顺与来自多个界别的委员交流时表示，北京市将投入7600亿治理PM2.5;与此同时，《北京市大气污染防治条例》也于2014年3月1日起正式实施。

　　如果只有单一的法条，而没有对该法条内容实施的进行与监督控制，那该法条则难以贯彻实施。为保证《北京市大气污染防治条例》中部分条款贯彻实施，其应出台哪些配套性立法、相应性标准与所应成立的配套执行机构都是应当进行分析研究的问题。

　　《北京市大气污染防治条例》中新规定了区域联防联控制度，即北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东六省市以环保部等中央有关部委，共同建立京津冀以及周边地区大气污染防治协作机制。但改条款的实施可行性还有待考证，该制度现如今遇到和许多实施方面的问题。例如：在联防区域21万平方公里中的污染尺度、浓度、污染过程不一样。对于“同一个预警台”同时发布预报预警措施的贯彻难度极大;同时各地的经济发展不平衡，河北、天津、北京、包括山西、内蒙古，经济水平相差非常大，所以想要推行一个标准，就比如说淘汰落后产业，都会相差很多。如何调停不同地区间的利益关系，是区域联防联控政策实行过程中所需要考虑的关键问题。

　　美国环境专家雅各布说：“治理雾霾是一个长期的过程，洛杉矶从1943年第一次雾霾的出现到1970年《清洁空气法案》的出台经历了整整27年。在这过程中遇到各种各样的阻力，来自汽车公司，来自石油公司， 此外还有政府和立法者的不作为。如果你回过头去看，你会发现真正推动这项事业的是那些普通的民众，想象一下如果没有《洛杉矶时报》，没有哈根斯米特，没有‘地球日’上的示威群众，我们今天肯定还会生活在雾霾当中。”由此可见，民众才是推动雾霾治理的主力军。公众参与制度一直是每项法规中所提到的基本制度之一，但是如何进一步贯彻实施公众参与制度一直是尚未落实的问题。我们曾为分发了旨在了解公众对雾霾的看法及意见的调查问卷，通过问卷分析我们了解到公众对雾霾的关注程度极高，而且绝大多数人愿意牺牲一部分个人利益来推进雾霾防治。同时公众对政府给予了很大希望，他们希望政府从立法上最大力度的打击污染企业，也希望政府通过加大绿化面积，合理规划城市布局等方法进行治理。但是绝大多数人尚未知道如何参与到雾霾治理当中去，也不清楚自身能在其中发挥什么样的作用。

　　生态城市建设时改善大气污染中最科学可持续的方法之一。据有关数据统计，2009年-2013年北京市城市绿化率分别为52.60%、53.00%、54.00%、55.50%、55.50%，一直呈递增趋势;北京市森林覆盖率也从2009年的36.70%上涨到了2013年的38.60%。虽然北京市城市绿化率已达到中等水平，但是由于其分布地域、净化功能等原因，尚未发挥其应有的效益。北京市改善大气污染应当以生态措施为根本，加强城市湿地建设，同时可引进国外建造生态住房以草为墙的概念，进一步提高北京市城市绿化水平，提升房屋密集区的绿化面积。

　　雾霾污染并非中国特有的问题，早在20世纪初期，美国、英国等发达国家就开始了与雾霾斗争的长期历程。为了治理雾霾，英国制订了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》 ，本法规定在伦敦城内的电厂都必须关闭，只能在大伦敦区重建;要求大规模改造城市居民的传统炉灶，逐步实居民生活天然气化。美国领航了世界汽车排放标准制定，其现行的 EPA20010 排放标准是目前全球最严格的尾气排放法则之一。2000 年 12 月，东京都制定相关条例，规定达不到 PM2.5 排放标准的柴油机汽车禁止在东京都内行驶。并要求汽车尽快安装减少 PM2.5 排放的过滤器装置，并定期在高速公路入口及休息区内进行相关检查。北京市雾霾治理起步较晚，也可借鉴外国治理雾霾的先进经验。在北京市的雾霾污染来源中，机动车的燃油排放占22.2%。北京市可借鉴也英国的先进经验，在城市街道上使用钙基粘合剂，吸附空气中的尘埃。

　　北京市雾霾防治立法是将雾霾治理措施系统化、理论化的重要手段，也是促进北京市雾霾防治的推动力之一。只有在借鉴国内外治理的先进经验的同时，归纳总结现有条款中的不足和实施中遇到的问题，才能形成一部更为完整有效的法律条例。

　　参考文献：

　　[1]王尔德.欧美如何治理 PM2.5.21 世纪报道.2013.

　　[2]张迪，李青山，吕文峰.雾霾天气现状与分析.环境保护前沿.2013(3).

　　[3]周涛，汝小龙.北京市雾霾天气成因及治理措施研究.华北电力大学学报(社会科学版).2012(2).

　　阅读期刊：《中国刑事法杂志》

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