宪法在党的执政方式作用

发布时间：2016-06-12

　　本篇文章是由《中国宪法年刊》发表的一篇宪法论文，由中国法学会宪法学研究会主办，研究会学术委员会主任、名誉会长许崇德教授，研究会学术委员会副主任、会长韩大元教授任主编。自2005年起，《中国宪法年刊》每年出版一册。在中国法学会宪法学研究会的组织和编辑部全体工作人员的共同努力下，《中国宪法年刊》(2009)历经数月编辑完成。

　　【论文摘要】社会经济、政治、文化的进步和法治发展形势使党的执政方式转变成为必然。对政治权力运行模式进行规范和法治目标的实现使得在执政方式转变中发挥宪法的关键作用成为必然。执政党要取得社会认同，扩大和巩固执政基础，就必须要树立宪法意识在宪法范围内活动，保证宪法权威作用的发挥。

　　【论文关键词】宪政　宪法　执政方式

　　执政方式的转变，是党面临的一项重大历史课题，其成功与否将决定着中国共产党的历史命运和中华民族的兴衰存亡。江泽民同志在党的十六大报告中指出：“改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。”本文试图阐明这样三个问题，即为什么要转变党的执政方式，宪法在执政方式转变中究竟能发挥什么样的作用以及为什么宪法能在其中发挥作用。

　　一、党的执政方式转变的社会基础

　　党的执政方式转变并不是一个新问题。建国初，中国共产党已成为执政党，但其物质生活条件，社会生产力状况，社会阶级结构，人们的思想观念和建国前相比并未发生大的变化。经济上实行计划经济，政治上高度集权，社会结构仍以工人、农民阶级为主，可以说是一种传统的一元化社会。因此，用革命党的方式领导全国搞建设暂时还行得通，执政方式的转变虽偶尔提及，但并不显得迫切。经过几十年的发展，尤其是近三十年的改革开放，计划经济为市场经济所取代，生产力高速发展，新的社会阶层大量出现并掌握数额巨大的社会财富，政治民主化进程大大推进，法治国家目标的锁定，人们的思想观念发生了深刻变化，社会朝着多元化的方向发展。以革命思维为指导的执政方式已显得不合时宜了，转变党的执政方式已经成为历史发展的必然。十年“文革”也从反面证明，混淆革命党与执政党的地位和作用，以革命的思维搞建设必将导致社会停滞不前，甚至给国家带来严重灾难。执政党与革命党相比有许多不同特点。第一，其阶级基础和价值目标发生了变化。在革命时期，革命党是以某个阶级为基础，其存在的价值和目标在于推翻现存统治，打破旧秩序，建立新秩序。而在执政时期，执政党所代表的不再是某一个阶级的利益，而是全民的利益，其追求的价值目标是维持现有秩序，促进国家和社会的发展。第二，由于阶级基础和价值目标的不同，执政党与革命党采取的手段和方式也不相同。在革命时期，革命党多采取较激进的手段。即使联合某一个或某几个阶级，其目的也是为了打倒与自己对立的阶级;而执政时期则要强调阶级调和，要尽可能地对各种政治力量进行整合，强调各阶级间的合作乃至全社会的合作，以促进社会最大程度的发展。所以，“在社会环境、历史任务发生巨大变化的情况下，党必须自觉进行改革。从习惯于阶级斗争和政治运动的党转变为以经济建设为己任的党，从计划经济条件下运作的党转变到市场经济条件下运作的党，从‘人治’环境中运行的党转变到法治环境下运行的党，从习惯于集权体制的党转变到民主制为基础的党，无疑都是巨大的转折，中国共产党面临着一切自我革命。”嘲社会现实的深刻变化使党的执政方式的转变成为必然。

　　二、宪法在党的执政方式转变中的作用

　　(一)宪法能为党的执政方式转变提供法律依据、总体目标和评价标准

　　党政分开是党的执政方式转变的关键。宪法为正确处理党与国家机关之间的关系提供了法律依据。宪法一方面确立了坚持中国共产党领导的原则，另一方面又分别规定了全国人大及其常委会、国务院、人民法院、人民检察院的性质、地位和职能。那么，怎样处理好坚持党的领导与国家机关依法独立行使职权的关系呢?显然，只有以宪法为依据来处理二者之间的关系。作为执政党对国家机关的领导主要是进行政治、思想和组织上的领导，而不是对立法、行政、司法事务的具体领导。它在通过立法和选举程序完成定政策、用干部的工作之后，必须带头遵守宪法，自觉维护各国家机关的宪法地位和法律权威，让它们各得其所，各司其职，而不能再对其职权范围内的活动妄加干涉。只有这样，才能革除党政职能不分。以党代政的弊病，使国家走上法治化的轨道。

　　宪法是党的执政方式转变的法律依据，也是党的执政方式转变的总体目标和评价标准。宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这一总体目标的设定无疑为党的执政方式转变锁定了方向，就是要通过对党的执政方式的完善使党与国家机关之间的关系规范化、制度化。能否实现这个目标，关键要看宪法在党的执政方式转变中能否发挥作用及其作用的大小。宪法发挥的作用越大，说明党的执政方式的法治化越深入、越成功;相反，说明党的执政方式的法治化越不彻底，离法治目标的实现就越远。一个最典型的反例是“文革”时期，宪法在党的执政方式中没有发挥应有的作用，党权与政权合而为一，国家权力的运行不是依照法律，而是按照个别领导人的个人意愿进行，政治生活处于一种完全无序状态，甚至出现了国家主席手拿宪法而被打倒的情况。

　　(二)宪法可为党的执政方式的转变提供社会认同的法理基础，降低政治风险

　　人民主权是宪法的基本原则，我国宪法总纲第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民享有广泛的权利和自由。通过人民的委托形成国家机关的权力，而这些权力载于宪法之中。政党权力要上升为国家权力，在宪法的实质要件上，要扩大政党权力的服务对象，即从为本阶级服务转向为全民服务;在宪法的形式要件上，要符合宪法的规定，获得宪法的承认和支持。作为已经执政的中国共产党，转变执政方式，一是要切实扩大国家权力的社会基础，不仅要包括工人、农民、知识分子这些传统阶层，而且要把私营企业主、个体户、新兴技术人员、管理人员和自由职业者等纳入国家权力的服务范围，真正做到一切权力来自全国人民，一切权力服务全国人民;二是要切实做到遵守宪法，依照宪法规定处理好党与其他国家机关之间的关系，把执政方式的转变过程纳入到宪法框架中进行，真正做到党政分开，依法治国。这必将为党的执政方式的转变扩大实质上的社会基础，提供形式上的合法外衣，使全社会对党的执政方式的转变在宪法这一根本性法律平台上达成共识。

　　另外，由于宪法的根本性，能为执政方式的转变提供最广泛的社会认同，并能将转变的风险降低到最小范围。宪法是国家的根本大法，它具有严格的制定和修改程序。我国宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过。”而全国人大及其常委会正是人民行使国家权力的途径，它代表着广大人民的利益和意志。换言之，由全国人大提议并通过的宪法具有高度的政治合法性和广泛的社会基础，能为党的执政方式的转变提供强有力的法律支持。得到宪法承认和支持的执政方式也必将得到广大人民的支持和拥护，并由此而大大降低转变过程中因利益调整而导致的风险。

　　三、宪法在党的执政方式转变中发挥作用的原因剖析

　　第一，作为全民利益代表的执政党的执政方式中应当具有的包容精神，与作为政治力量对比产物的宪法的宽容精神相一致，是宪法能在党的执政方式转变中发挥关键作用的基础。在前面的执政党与革命党的区别中已经谈到，执政党的目标是要整合各种政治力量，进行国家建设和社会发展。这必然要求它尽力缓解或化解各种社会矛盾和阶级矛盾，以免社会在无穷无尽的矛盾斗争中瘫痪崩溃。因此执政党必须胸怀大局，虚怀若谷，包容各方面甚至反对派的意见，平等保护各阶级成员的民主、平等、自由权利。而“宪法思维是以宽容文化为导向的思维”。宪法正是基于对这些民主、平等、自由权利的保护而产生的。也只有具备民主、自由、平等的要素，包容了对社会各阶层成员的权利保障的宪法才是真正意义上的宪法。其次，从宪法的本质看，“它是一国统治阶级在建立民主制国家的过程中各种政治力量对比关系的集中表现。例如英国12l5年的《自由大宪章》实际上就是英王约翰与诸候之间的力量对比而达成的妥协。它在客观上限制了国王权力，保护了贵族与市民的人身财产权。从这一点来讲，宪法是政治力量对比妥协的产物，其内在精神也是宽容的这种宽容精神与执政党的包容精神是一致的。正是基于这种一致性，使宪法在党的执政方式转变中发挥关键作用成为可能。

　　第二，法治社会的目标锁定，决定了党的执政方式必须以宪法为首的法律代替行政命令，是宪法在党的执政方式转变中发挥关键作用的重要原因。执政方式的转变只是社会大转型中的一个重要方面。建国以来，尤其是改革开放三十年来，中国社会的经济、政治、文化、思想观念等各个领域都发生了前所未有的深刻变化。从总体上来说，社会正从传统型向现代型转变。但就治国方式来说，全社会正在经历从人治社会向法治社会的重大转变。只有法治社会才是社会运作模式的最佳选择，九九年修宪确立的法治目标及西方法治建设史都证明了这一点。在社会大转型的背景下，党的执政方式的转变必将受制于法治社会这一总体目标的限定。法治社会的形成，党的执政方式是关键，可以说对全社会具有推动、示范作用。党的执政方式不按照法治的轨道运行，法治国家的目标就不可能实现。因为党是政治权力的核心，党的执政方式转变是否彻底，决定着法治化的进程和深度。而建设法治国家离不开宪法这一规范政治权力运行的根本大法。由于宪法的地位最高，具有最高的法律效力。它不仅是普通法律制定的依据，是法律之法律;而且是各国家机关、各政党、社会团体的最高行为准则。宪法权威观念是所有法律观念意识的核心，它“支配着整个法治模式。”实现法治首先要实行以宪治国因此，宪法理所当然地会在党的执政方式的转变中发挥重要作用。

　　第三，党的执政方式的转变涉及核心政治权力运行模式的改变，这正是宪法，也只有通过宪法在党的执政方式转变中发挥关键作用才能实现。党的执政方式转变的关键：一是党权与政权分开，二是党权与政权衔接。这儿的“政”不仅仅是指政府权力，而是指整个国家权力。党政分开就是要把党的权力和国家权力这两种不同性质的政治权力分开，建立一个法律隔离带，使两种权力不能短路相接避免出现以党代政，党政合一的情况。要使人大依法立法，政府依法行政，司法机关依法司法，党则从政治、思想和组织上实现对上述机构的领导和监督。党权与政权的衔接就是要通过一定的宪政程序实现两种政治权力间的沟通与互动，其核心是要保证党能够：一定政策，二用干部。所谓定政策，就是党通过人大的立法程序将自己的意志上升为国家意志，以法律的形式贯彻落实。所谓用干部，就是党通过选举程序使自己推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督，使其成为党的政策的坚定拥护者和贯彻者。这种转变涉及核心政治权力运行模式的改变，具有全局性、根本性，这正是宪法，也只有宪法才能胜任的工作。