如何治理中国

发布时间：2016-05-21

　　本篇文章是由《天津市人民政府公报》发表的一篇治理的论文，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的教育方针和“双百方针”，理论联系实际，开展教育科学研究和学科基础理论研究，交流科技成果，促进学院教学、科研工作的发展，为教育改革和社会主义现代化建设做出贡献。

　　今天谈论的话题是与政府相关——“如何治理中国”，不过我们有个副标题：央地关系的法治化。我把央地关系比作国家的脊柱。每个人有脊柱，国家也有脊柱，这个脊柱就是央地关系。它把中央首脑和身体各个部位，胳膊、腿啊、心脏啊都连在一起。如果一个人的脊柱出了毛病，他问题就大了;如果国家的脊柱出了问题，那么国家肯定是治理不好的。所以今天我们从央地关系角度切入，讨论如何治理中国。

　　央地关系这个题目很大，涉及国家的方方面面。比如说这个哥儿们(薄熙来照)原来大红大紫，最近混得不太好;现在正是好戏连台啊，还在继续上演着。我对中央的决定举双手赞成(现场笑)，太神奇了!中国也会发生这样的事，从王立军跨入美国领馆的那一刻就成了一个神奇的国家。他在重庆做的那一套我全都反对，除了他还没有来得及抛出的什么民主15条，但恐怕也是欺世盗名的招牌。我是希望地方领导人有他这种个性，但是这个家伙搞的那一套太有欺骗性、太危险，目前多数国人确实容易受骗，所以打得好!不过，这样一来左派不高兴了，说这么做违反程序，他是重庆当地的一把手，应该由重庆人民来决定他的命运;据说他在重庆“唱红打黑”还很受欢迎，中央就这么把他给换掉了。居然还有个北大的说，这是“反革命政变”。这显然离谱了。如果是薄熙来换了胡锦涛，那是政变;胡锦涛换薄熙来，在党内绝对名正言顺。从陈希同到成克杰到陈良宇，中共从来是这一套做法，没听说过“政变”的。

　　当然，中国宪法所规定的是另一套治理模式，应该是非常自下而上的，但是宪法管不了党;相反，宪法被党管着，而党内的执政模式是严格自上而下的。所以薄先生落到这样的命运，一点不奇怪，如果不是这样反而就奇怪了。我觉得左派朋友需要从这些事情上反思，不要再反对民主、法治，因为独裁、人治这套东西，弄不好搞到自己头上。薄熙来自己在重庆搞的就是这一套。表面上是“民粹”，实际上一手遮天、为所欲为，重庆人民根本不知道他在那儿玩什么。我想随着中央调查的展开，更多的细节不久就会披露出来。我敢断定，他是重庆迄今为止最大的贪官，最大的黑帮首领。重庆的“打黑”实际上就是以黑吃黑，最后就剩下一个黑社会，那就是当地的公权力，黑老大就是他自己。这就是所谓的“重庆模式”的实质，只是真相都被他掩盖了。我个人从来主张在中国扩大地方自治。在他出事之前，我就说过要让“重庆模式”和“广东模式”自由竞争，中央不要随便插手;他出事后，我仍然坚持这个观点。但是良性竞争必须建立在言论自由和新闻自由的基础上。如果连什么是真正的“重庆模式”都不知道，怎么判断?谈何竞争?他在重庆，有哪个重庆媒体敢说他一个“不”字?全国都没有媒体敢讲他，看来在中央也有他的人。不仅重庆人不敢，北京律师到重庆不照样受迫害?如果哪个南方系的报纸揭露他的底子——当然，这本身就很不容易，因为你要进最大的黑社会卧底多年，敢冒巨大风险才有可能知道底细——他也照样可以来个“跨省追捕”……在这种万马齐喑的环境下，当然是没法搞什么民主的。只有从上面端掉这个黑窝，这是为什么我赞成中央处理的结果。

　　但是我和左派一样，对这种处理方式不满意。因为这么大一个国家，不能总是靠这种高度人治化的方式来治理。今天你可以处理一个薄熙来，明天可能有一个“厚熙来”，后来再来一个“厚东来”……这样下去永远没有尽头。那真正的治理方式应该是怎样的?在这个问题上，右派和左派的主张其实是一样的：自下而上，不是自上而下。都说“人民的眼睛是雪亮的”，我们不应该做“不明白真相的群众”，但我要强调的是，人民的眼睛只有在言论和新闻公开的社会中才有可能是雪亮的，否则大家尤其是重庆市的人民都只能是“不明真相的群众”。这是我国最近发生的事情，我认为中央可以做得更好，或者在今后应该换一种更好的处理方式，不该管的事不要管。地方的领导人应该在自由公开透明的环境下，让地方人民自己来决定，中央要做的恰恰是为我们保证一个自由公开透明的法治环境。

　　另一方面，中央该管的事情往往没有管起来。右边这张图是苹果和唯冠的争议，是关于IPAD的知识产权。我后来才知道，原告要维权，必须在全国两、三万个地方法院起诉，因为我国的工商执法在全国各地不一样，目前还没有一个机制由最高法院综合起来，下达一个统一判决，后交给工商局让它统一执行，不论是哪种判决结果。这种处理方式会让高度地方自治的美国都忍受不了，这样会带来巨大的资源浪费和高度的法治不统一。一个地方法院这么解释知识产权，另一个地方法院那么解释，一部法律岂非四分五裂?偌大一个国家岂不要“国将不国”?这恰恰是中央应该管的事，我们却没有管。这两件事表明，央地关系是很重要的治国问题。

　　当然央地关系出错不一定总是带有喜剧性的方式出现，也完全可能体现为悲剧，甚至极严重的悲剧。中国数千年文明下，最大的一场悲剧是50年代末到60年代初期“大跃进”带来的所谓“三年自然灾害”，实际上就是一场大饥荒。大饥荒的直接起因不是什么“自然灾害”，而是中国的央地关系。为什么这么说?因为在我国按照自上而下层层管理方法，地方永远是听中央的;中央一个指令下来，地方没有抗拒能力。地方官员要保住自己的乌纱帽，必须迎合上级的指示和命令，甚至有过之无不及。1958年，中国风调雨顺，获得了粮食生产大丰收。1959年，老天爷少下了几滴雨，中央未估计到问题的严重性，还是照原来的粮食生产指标下达至下级。能否完成呢?当然可以，不然你的乌纱帽还想不想要?不仅要完成任务，还要超额完成任务;让我今年交50万斤公粮，地方就说能交60万斤。所以各地到处“放卫星”，这是毛泽东视察河南郑州(图)。河南是“放卫星”最厉害的地方，饥荒自然也是最惨烈的。中央一听，信以为真，又再加码。在粮食减产的情况下，中央不知道，增加了粮食征购的数量，而地方没有粮，就在老百姓头上克扣，导致全国农村口粮不足。

　　人是很脆弱的动物，一个星期断粮就可以饿死人;两周没有粮食，村子里的人都会死绝。河南、安徽等农业地区就是如此。当时一个村可能就剩下几个干部及其家属。他们之所以活下来，是因为他们守着粮仓。在饿死这么多人的情况下，某些地方的粮仓竟然是满的。你们在一些电视剧中就能看到这样的镜头：地方发生饥荒，粮仓有粮，官员却不敢开仓赈灾，因为要经上级同意，但等你派信使到北京报告得到批准再回来，当地人早就饿死了。有些好心的官员擅自开仓，是冒着掉乌纱帽甚至掉脑袋的危险的。多数官员当然不敢冒险，所以在饥荒发生的当时，有些地方的粮仓却是满的。只有在一个中央集权国家，才会发生这样的事情。它体现了中央和地方之间信息交流的失灵。干部之所以能活下来，是因为他们能利用自己的特权偷点粮食出来，便足以养活自己一家老少。

　　这样的情况当然是中央不知道的。有些人妖魔化毛泽东，说他是杀人不眨眼的魔王，故意制造了这场灾难，我认为这对他来说是不公平的，也模糊了问题的本质。其实你在妖魔化的时候，你也在神化他，以为他是无所不知的超人，但实际上“伟大领袖”也是可以很无知的。这张图是毛泽东在郑州兴致勃勃地视察田里的庄稼，而当时信阳已经饿死了百万。信阳可不是什么穷地方，素称“鱼米之乡”。毛泽东在信阳事件期间两次去郑州视察，而郑州离信阳才300公里之遥。但是他在当地干部陪同下看着长得非常诱人的麦子，一定感到非常欣慰吧，对300公里之外的事情却一无所知。所以不要以为“伟大领袖”是万能的，他也有不知道的事情。等他缓过神来知道当地官员骗了他，开始处理这些省委书记、县委书记，可信阳百万民众已经成了地下冤鬼。这是当地饿死人的惨剧，是一个孩子。这类个案非常多，根据一些学者(包括国外学者)的调查，这个数字难以准确统计。我们谴责日本人南京大屠杀，据说死了30万，但是具体数字还是很难调查清楚。大跃进据官方承认非正常死亡至少有1500万，国内历史学者所统计的平均数字是3000万，一位在香港大学的英国学者统计“大跃进”包括饥饿其它非正常死亡(比如遭虐待和被殴打致死的)加起来有4500万多人。这么大的数字不可能统计清楚，但其中有很多个案是极惨烈。比如母亲自己拿到一点粮食，却不敢让孩子知道，因为怕孩子吃后告诉别人家的孩子，这样就麻烦了，结果孩子活活饿死了。在一个极不合理的央地关系制度环境下，毛泽东没有必要是魔鬼就可以造成如此严重的恶果。

　　到今天，中国中央和地方关系改善了吗?我想大跃进、大饥荒这样的事情在今天不会发生，至少希望不会发生。但是表明央地关系的本质并没有改善。“大跃进”没了，却出来许许多多个“小跃进”。这必然会导致产生很多和“大跃进”性质相同的事件，只不过后果没有如此严重而已，但是央地制度的症结多年来没有得到根本解决。这是为什么我们系统研究了各国央地关系的不同方面，我们尤其关心一个泱泱大国应该具有什么样的央地关系。这儿显示的是我们去年出版的两本书，一是《国家主权与地方自治》，另外一本是《权利平等与地方差异》。

　　首先，让我们来考察中央和地方关系的理论问题。中国自秦朝以来建立的高度集权的央地体制，中央一直作为一种至高无上的政府机构，它被认为掌握了全部国家主权。这种观念首先要修正，所以我们首先考察了国家主权和地方自治之间的关系。通过理论研究，国内宪法学者(主要是左翼的宪法学者)对主权概念尤为青睐，其实主权至上只是一种意识形态，而且是一种已经过时的意识形态。在宪法研究领域内，主权概念没有意义，因为宪法是国内的部门法，一般不涉及主权问题。只有讨论国际问题，至多讨论一些领土争议，比如南海问题或两岸关系时才涉及“主权”。中国央地关系的真问题不是国家主权问题，而是中央集权和地方分权的关系，为此要搞清楚“地方自治”这个概念和单一制、联邦制之间的关系，因为有个领导人强调“五不搞”，联邦制是其中的一个“不搞”。不搞联邦制是否意味着不能坚持地方自治?通过理论和概念上的研究可以发现，地方自治和联邦制没有必然联系，世界上有一些联邦国家可以是高度的中央集权国家，比如印度、拉美国家，有一些单一制国家可以是高度地方自治的国家，比如法国、英国。虽然联邦制和地方自治在历史上有过紧密的关系，我以美国为代表，地方自治做得最好的国家也是联邦国家，但实际上两者没有必然联系。《国家主权与地方自治》这本书探讨了地方自治的成本和利益。这个话题本身很大，地方自治有它的成本，中央集权也不能说没有好处，但在我们一贯把中央集权的好处看得过大，过分夸大了地方自治的弊端。所以在这里我主要凸显的是地方自治的利。地方自治可以给我们带来很多好处。

　　首先，地方自治能表达地方偏好。只有通过地方自治，地方人民想要什么才能够充分、准确的表现出来。在这么大一个国家中，这么大的地方差异，必须要有多元化的地方代表体制，否则不可能充分准确的反映地方人民的需要。其次，能够促进地方试验和制度竞争。我一直赞成“重庆模式”和“广东模式”在公开透明的情况下进行自由竞争，但前提是必须让当地人民知道你到底在做什么。随着事件的进展，重庆模式成本会逐步展示在大家面前。在这个基础之上，地方进行不同的试验(无论是左还是右)对中国而言只有好处没有坏处。中央避免把重庆事件变成路线斗争，而事实上这不可怕，中国各个地方就应该有政策上的多元化和自主性，只要不涉及大政方针，只要当地不宣布独立分裂，有什么好怕的?重庆“唱红打黑”，如果成本和利益都由重庆人民负担，他们拥护“重庆模式”没有什么错，只有通过地方试验才能在全国形成良性的竞争，否则中央只有“五不搞”、“六不搞”，什么都不搞，怎么知道这个东西带来的好处与弊端?怎么选择治理模式?所以地方试验是一个能够帮助我们制度进步的非常有效方式，和当年1978年小岗村一样。小岗村在后来之所以在全国推广，是因为在当地的试验效果好。当然，也可以搞“人民公社”，河南的南街村据说搞“人民公社”;如果确确实实和对外宣传一样是一个地地道道的“人民公社”，它当然可以存在。只要对人民有好处，为什么不可以?但如果有欺骗，这种模式其实无法维持不下去，完全靠中央某部财政投入给他输血，那么这个真相必须让当地的人民知道。